Lidiar con la crisis: cómo los regímenes de conservación del empleo preservaron el trabajo y los ingresos durante la pandemia

Los regímenes de conservación del empleo fueron una de las principales intervenciones políticas utilizadas en la UE para abordar los efectos negativos de la COVID-19 en el mercado laboral. A diferencia de las crisis anteriores, todos los Estados miembros los utilizaron para proteger el empleo, ayudar a mantener los ingresos y garantizar la salud fiscal de los sistemas nacionales de seguridad social. En el presente informe se describen las características institucionales de los regímenes de conservación del empleo, se evalúan sus efectos en el empleo y su papel en la protección de los ingresos de los hogares frente a las perturbaciones causadas por la pandemia.
 

Contexto político

La COVID-19 exigió políticas rápidas e innovadoras tanto a escala de la UE como nacional. En marzo de 2020, la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento se activó por primera vez para permitir a los Estados miembros aplicar políticas de emergencia con importantes consecuencias presupuestarias. A continuación, dos Iniciativas de Inversión en Respuesta al Coronavirus introdujeron un marco temporal que establecía normas flexibles sobre el uso de los fondos estructurales para hacer frente a las repercusiones económicas de la pandemia. Permitieron a los Estados miembros movilizar hasta 8 000 millones EUR de liquidez inmediata y acelerar hasta 37 000 millones EUR de inversión pública de la UE en respuesta a la crisis. Los paquetes simplificaron las normas de acceso a los fondos de la política de cohesión, permitiendo las transferencias entre diferentes categorías de fondos y entre regiones y, excepcionalmente, permitiendo a los Estados miembros que solicitaran una cofinanciación del 100 % para los programas de la política de cohesión.
 

Además, en abril de 2020, la Comisión Europea propuso un novedoso mecanismo de financiación: el instrumento europeo de apoyo temporal para atenuar los riesgos de desempleo en una emergencia (SURE). El SURE permitió a la Comisión obtener préstamos de hasta 100 000 millones de euros en condiciones favorables y distribuir fondos a los Estados miembros para intervenciones de conservación del empleo. Se convirtió en el principal instrumento paneuropeo para financiar los programas de conservación del empleo durante la pandemia.
 

Conclusiones principales

Todos los Estados miembros aplicaron planes de conservación del empleo durante la pandemia. La disponibilidad de fondos a través de SURE y las lecciones sobre políticas aprendidas de la crisis financiera mundial contribuyeron al uso generalizado de estos regímenes en la UE. Once Estados miembros tenían regímenes anteriores a la COVID-19, y dieciséis introdujeron regímenes nuevos o adicionales en 2020. Especialmente en las fases iniciales, los regímenes nacionales se ajustaron para ampliar los criterios de admisibilidad, aliviar la carga administrativa de las solicitudes e introducir regímenes de apoyo a los ingresos para los trabajadores por cuenta propia.
 

A pesar de las similitudes en el enfoque general, siguieron existiendo diferencias significativas en cuanto a las características institucionales y entre el apoyo ofrecido a los trabajadores por cuenta ajena y a los trabajadores por cuenta propia. Estas afectaron a las tasas de admisibilidad y de utilización, así como al empleo y a los ingresos.
 

Aunque el apoyo a los ingresos de los trabajadores por cuenta propia fue una característica sin precedentes de la respuesta, la escala y el nivel de apoyo que se les concedió se mantuvieron por debajo de los ofrecidos a los empleados.
 

La participación tendió a ser menor en los países en los que algunas categorías de trabajadores, como los trabajadores por cuenta propia o los trabajadores del sector público, estaban excluidos del régimen o en los que las empresas tenían que presentar justificaciones para acceder a él. Determinadas condiciones, como las normas especiales de protección contra el despido, también redujeron las tasas de utilización.
 

La reducción de la carga administrativa de las solicitudes fomentó un aumento de los índices de utilización. Esto fue especialmente importante durante la primera fase de la pandemia, en la que la incertidumbre sobre el confinamiento y los obstáculos administrativos eran la norma.
 

Los regímenes de mayor antigüedad presentaron tasas de utilización más elevadas, lo que indica que a las empresas les influyó el hecho de conocerlos a la hora de optar por ellos.
 

Los efectos estimados de los regímenes de conservación en el empleo son significativos. En 2020 y 2021, salvaron aproximadamente 26,9 millones de puestos de trabajo. Los grandes mercados laborales, como los de Francia, Alemania, Italia, los Países Bajos y España, representaron más del 80 % de los puestos de trabajo salvados en la UE durante 2020.
 

Los regímenes amortiguaron el impacto de la COVID-19 en los ingresos de los hogares, en particular en 2020. Su contribución a la protección de los ingresos de los hogares relativamente menor a lo largo de 2021 se explica por las menores tasas de utilización durante la fase de recuperación incipiente. En muchos países, los regímenes proporcionaron un salvavidas tanto a los trabajadores por cuenta ajena como a los trabajadores por cuenta propia a lo largo de ambos años.
 

Junto con las prestaciones sociales y los impuestos directos, los regímenes de conservación del empleo absorbieron el 74,4 % de la perturbación de la renta disponible en 2020 y el 67,1 % en 2021; los principales instrumentos que absorbieron el efecto de la pandemia en la renta fueron los impuestos y las cotizaciones a la seguridad social, que representaron el 26,4 %. La reducción de la renta imponible y la reducción de las obligaciones fiscales, junto con los regímenes fiscales progresivos en algunos países, contribuyeron a suavizar la carga de las cotizaciones a la seguridad social. Por el contrario, los regímenes de conservación del empleo y las prestaciones por desempleo redujeron la perturbación de los ingresos en un 22,1 % y un 18,0 %, respectivamente.
 

Las medidas de estabilización de los ingresos, similares a los planes de conservación del empleo, siguieron siendo la principal intervención política para proteger los ingresos de los trabajadores autónomos tanto en 2020 como en 2021. Mientras que los subsidios de desempleo contribuyeron a proteger los ingresos de los trabajadores por cuenta ajena, solo desempeñaron un papel marginal en el caso de los trabajadores autónomos.
 

Los regímenes de conservación del empleo protegieron más los ingresos de los trabajadores con rentas más bajas que los de otros grupos en los dos años de pandemia y en todos los Estados miembros. El papel redistributivo de los planes de conservación del empleo y de las medidas de estabilización de los ingresos varió sustancialmente de un Estado miembro a otro. Por término medio, a escala de la UE, el efecto de amortiguación de la renta de las intervenciones fue 20 puntos porcentuales mayor para el quintil inferior de la distribución de la renta que para el quintil superior. Este efecto se vio impulsado por las características de diseño de los regímenes de conservación del empleo, como los umbrales de ingresos y las tasas de sustitución, lo que sugiere que estos regímenes se dirigían correctamente a los grupos más necesitados de apoyo.
 

El papel redistributivo de los regímenes de conservación del empleo y las medidas de estabilización de los ingresos de los asalariados y los trabajadores autónomos se refleja en los indicadores de pobreza y desigualdad. Por término medio, en 2021, los regímenes de conservación del empleo redujeron la desigualdad en una tasa estimada de 0,15 puntos porcentuales, al tiempo que redujeron la tasa de riesgo de pobreza en 0,5 puntos porcentuales.
 

Indicadores políticos

• Los regímenes de conservación del empleo son intervenciones políticas temporales pero eficaces, que pueden desplegarse durante las crisis para preservar el empleo y los ingresos. Su eficacia depende de la flexibilidad de la condicionalidad y de los criterios de admisibilidad, que deben ajustarse para reflejar las necesidades del mercado laboral y evitar los efectos de «peso muerto».
   
• Durante la pandemia de la COVID-19, los regímenes de conservación del empleo dirigidos a los sectores más afectados por las restricciones sanitarias nacionales demostraron ser eficaces para apoyar a las empresas y a los trabajadores.
   
• A la hora de diseñar planes de conservación del empleo, los responsables políticos deben considerar las interacciones con sistemas nacionales más amplios de seguridad social. En particular, debe reforzarse el vínculo entre los sistemas de desempleo y los regímenes de conservación del empleo.
   
• Los regímenes de conservación del empleo también deben incentivar a los trabajadores y a las empresas a utilizar de manera productiva los períodos de inactividad disponibles, por ejemplo, para la formación. Estos regímenes deberían ajustarse a las iniciativas nacionales y de la UE existentes, como la recomendación del Consejo de la Unión Europea sobre microcredenciales, que pretende garantizar que las experiencias de aprendizaje de corta duración sean certificadas y reconocidas en el mercado laboral.
   
• Debe mejorarse el acceso a los regímenes de conservación del empleo y a medidas similares de apoyo a la renta para los trabajadores atípicos y los trabajadores por cuenta propia. La experiencia de la pandemia muestra que estos regímenes cubrieron temporalmente las lagunas existentes en la cobertura de la seguridad social para estas categorías de trabajadores.