Social beskyttelse 2.0: Dagpenge og mindsteindkomstydelser

Social beskyttelse omfatter en række økonomiske rettigheder og naturalydelser. Denne rapport fokuserer på dagpenge og minimumsindkomstydelser til personer i den arbejdsdygtige alder. Disse ydelser omfatter dagpenge med lavere sats i de 12 medlemsstater, hvor de findes, for personer, som ikke længere har ret til højere ydelser, eller som ikke har adgang til dem. Ydelserne afbøder effekten af nedgangen i indkomst på grund af arbejdsløshed og forhindrer, at indkomsten falder til under et vist niveau. Rapporten kortlægger huller i dækningen, manglende udnyttelse og utilstrækkelighed, og hvordan disse ydelser er knyttet til rettigheder og adgang til tjenester. Den belyser digitale ansøgningsprocedurer, afslag på ansøgninger, økonomiske (negative) incitamenter for ydelsesmodtagere til at deltage i arbejde eller uddannelse samt modtagernes egenskaber. 
 

Politiksammenhæng

Traktaten om Den Europæiske Union bekræfter den betydning, medlemsstaterne tilægger de grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder som defineret i den europæiske socialpagt, herunder forbedring af social sikring og beskyttelse mod fattigdom og social udstødelse. Målene i handlingsplanen for den europæiske søjle for sociale rettigheder fra 2021, som skal nås senest i 2030, indebærer at "[t]antallet af personer i risiko for fattigdom eller social udstødelse bør reduceres med mindst 15 millioner", og "mindst 78 % af befolkningen i alderen 20-64 år bør være i beskæftigelse". I Rådets henstilling fra 2019 om adgang til social beskyttelse for arbejdstagere og selvstændige anbefales medlemsstaterne at give adgang til passende social beskyttelse for personer i alle former for arbejde. I henstillingen fra 2023 om passende minimumsindkomst, der sikrer aktiv inklusion, opfordres medlemsstaterne til at modernisere minimumsindkomstordningerne. Gruppen på Højt Plan vedrørende Fremtiden for Social Beskyttelse og Velfærdsstaten i EU, som blev nedsat i 2021, fremhæver forbindelsen mellem monetære ydelser og adgangen til tjenesteydelser og argumenterer for en tilgang med sociale investeringer.
 

Væsentligste konklusioner

• Gennem sociale ydelser halveres andelen af personer i alderen 16-64 år, der er i risiko for fattigdom i EU, fra 31 % (efter skatter og afgifter og før overførselsindkomster) til 15,5 % (efter skatter og overførselsindkomster).
   
• Samlet set står omkring to tredjedele af de arbejdsløse uden understøttelse eller hjælp, fra mindre end halvdelen i 4 medlemsstater til mindst tre fjerdedele i 16 medlemsstater. Personer, som har haft beskæftigelse i kort tid, eller slet ikke (primært unge), selvstændige, personer med atypiske ansættelsesforhold eller langtidsledige har ofte ikke ret til høje dagpengesatser eller dagpenge overhovedet.
   
• For højere dagpengesatser varierer de krævede bidragsperioder fra seks måneder eller kortere i seks medlemsstater til to år i tre medlemsstater. Minimumsydelsens varighed efter to års bidrag varierer fra fem måneder eller mindre (i 8 medlemsstater) til mindst ni måneder (i 10 medlemsstater). 
   
• Grupper med forskelle i minimumsindkomstydelser, omfatter husholdninger med lave indkomster eller aktiver (boliger, der er steget i værdi) over grænsen for at være berettiget til ydelser, grupper af udenlandske statsborgere (tredjelandsstatsborgere med midlertidig opholdstilladelse, EU-borgere, der søger arbejde) og hjemløse personer. 
   
• Der blev ikke fundet nogen medlemsstat, hvor mere end 80 % af de personer, der er berettiget til mindsteindkomstydelser, modtager dem. Graden af manglende udnyttelse synes at være mindre alvorlig for ordninger med højere dagpengesatser. 
   
• Myndighedernes proaktive strategi for at lede efter for høje udbetalinger står i kontrast til deres indsats for at finde frem til dem, der ikke modtager de ydelser, de er berettiget til, hvis de ansøgte om dem. 
   
• Andelen af tidligere indkomster, der udbetales i form af dagpenge, varierer mellem 50 % og 90 %. I 15 medlemsstater falder beløbet over tid. Siden 2023 har flere lande i et stadig hastigere tempo gennemført nedskæringer. I næsten halvdelen af medlemsstaterne begrænses de udbetalte beløb til under 60 % af den nationale gennemsnitsløn Der anvendes automatisk indeksering i 15 medlemsstater for minimumsindkomstydelser og i 8 medlemsstater for dagpenge.
   
• Mindst 10 % af ansøgningerne om minimumsindkomstydelser og dagpenge blev afvist i næsten alle de ordninger, der blev kortlagt, almindeligvis fordi ansøgeren ikke opfyldte kravene til aktiver eller indkomst eller ikke havde tilstrækkelig dokumentation. 
   
• Ansøgninger om minimumsindkomstydelser og, endnu oftere, dagpenge kan indgives online, undtagen i tre medlemsstater. Selvom det fortsat almindeligvis stadig er muligt at ansøge ved personligt fremmøde, blev der konstateret eksempler på, at nogle trin i proceduren udelukkende er digitale. 
   
• Digitaliseringen giver udfordringer, især for grupper af mennesker, der er ældre, har handicap, et lavt uddannelsesniveau eller en lav indkomst, er hjemløse eller bor i landområder, hvor det er svært at få internetadgang. 
   
• Sanktioner for ikke at opfylde aktivitetskrav, som f.eks. at deltage i uddannelsesaktiviteter, pålægges typisk 1-6% af ydelsesmodtagerne hvert år.
   
• Personer, der bor i husstande med enlige voksne samt kvinder og udenlandske statsborgere, er overrepræsenteret blandt modtagerne af minimumsindkomstydelser. Modtagere af dagpenge er oftere indenlandske statsborgere og mænd, men i løbet af det seneste årti har kvinder udgjort flertallet i flere medlemsstater. I visse lande er varigheden af ydelsesmodtagelse steget, samtidig med at antallet af modtagere er faldet. 
   

Politikanbefalinger

• For at sikre basale levevilkår og forbedre den sociale inklusion og beskæftigelsesudsigterne bør den sociale beskyttelse række ud over blot at gøre det muligt at overleve. For at opnå dette og imødekomme forskellige behov er det afgørende, at der er adgang til støttetjenester.
   
• Udhulingen af indkomsterne, så de har svært ved at række til, kan forhindres ved automatisk indeksering, især for minimumsindkomstordninger, som folk har tendens til at være afhængige af i længere tid.   Dette er vigtigt for ligestilling mellem kønnene, da kvinder er overrepræsenteret blandt modtagerne. Indekseringen bør reagere på pludselige inflationsændringer og tage højde for, at inflationen for husholdninger med lave indkomster, kan overstige den, der afspejles i de generelle forbrugerprisindekser. 
   
• Komplekse ydelsessystemer kræver betydelige investeringer i formidling af information og fører ofte til afslag, og til at ydelserne ikke udnyttes. Dette kan løses ved at undersøge årsagerne til afslag og udvide dækningen ved at gøre kriterierne for retten til ydelser lettere at forstå og automatisere.
   
• Digitalisering kan forbedre adgangen til ydelser, men skaber uligheder og mindsker mulighederne for at identificere støttebehov ved personligt fremmøde. For at modvirke dette bør innovative metoder til at få ansøgere til at anvende digitale ressourcer undersøges, og ressourcer, der frigøres gennem digitalisering, kan anvendes til at forbedre adgangen for digitalt udstødte grupper. 
   
• Incitamenterne til at "opbruge" retten til dagpenge, før man begynder at arbejde, bør mindskes ved øget fleksibilitet, f.eks. ved at sikre, at ubrugte dagpenge kan beholdes til efterfølgende arbejdsløshedsperioder.