Social styring af genopretnings- og resiliensfaciliteten: Inddragelse af de nationale arbejdsmarkedsparter

Genopretnings- og resiliensfaciliteten er et midlertidigt finansielt instrument, der blev oprettet ved forordning (EU) 2021/241 i februar 2021. Det oprindelige formål var at støtte EU-medlemsstaternes genopretning efter covid-19-pandemien og samtidig styrke deres økonomier og samfund og forberede dem på den grønne og digitale omstilling. Genopretnings- og resiliensfaciliteten var oprindeligt afgrænset til pandemien, men er blevet forlænget på mellemlang sigt (indtil 2026). Genopretnings- og resiliensfaciliteten er hjørnestenen i den ambitiøse NextGenerationEU-pakke og er blevet integreret i rammerne for det europæiske semester for samordning af de økonomiske og sociale politikker. Finansieringen fra genopretnings- og resiliensfaciliteten har til formål at tackle de udfordringer, der er identificeret i de landespecifikke henstillinger fra Rådet for Den Europæiske Union.

Europa-Kommissionen har opfordret medlemsstaternes regeringer til at inddrage arbejdsmarkedets parter i det europæiske semester, og forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten kræver, at de høres i forbindelse med udarbejdelsen og gennemførelsen af de nationale genopretnings- og resiliensplaner. I denne rapport evalueres kvaliteten af arbejdsmarkedets parters inddragelse i den løbende gennemførelse af reformer og investeringer, der indgår i genopretnings- og resiliensplanerne for 2023. Den undersøger også kvaliteten af deres deltagelse i udarbejdelsen af de nationale reformprogrammer for 2023 som en del af det europæiske semester.

Politisk kontekst

Det europæiske semester for 2023 har fundet sted på baggrund af udfordringerne i forbindelse med krigen i Ukraine og den usikre økonomiske kontekst, herunder høj inflation og flaskehalse i forsyningen. Disse problemer har påvirket gennemførelsen af medlemsstaternes genopretnings- og resiliensplaner, selv om den overordnede drift af genopretnings- og resiliensfaciliteten forløber efter planen. Ifølge Kommissionen havde genopretnings- og resiliensfaciliteten pr. 1. september 2023 modtaget 31 betalingsanmodninger fra 19 medlemsstater og havde udbetalt 153,4 mia. EUR. Nogle medlemsstater rapporterede imidlertid om visse problemer vedrørende administrativ kapacitet, vanskeligheder med at overholde frister på grund af uventede forsinkelser i arbejdet og påløbne omkostninger samt med at nå milepæle.

Efter ændringen af forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten har 23 medlemsstater frivilligt indsendt ændrede genopretnings- og resiliensplaner, der omfatter et nyt kapitel om REPowerEU. Medlemsstaterne fremlagde disse kapitler som reaktion på forstyrrelsen af det globale energimarked på grund af Ruslands invasion af Ukraine. Inden for rammerne af planen om REPowerEU støtter genopretnings- og resiliensfaciliteten yderligere reformer og investeringer for at opfylde planens mål, såsom nedbringelse af energiforbruget, støtte til omskoling af arbejdsstyrken med henblik på en grøn fremtid, bekæmpelse af energifattigdom og generelt fremskyndelse af omstillingen til ren energi.

Væsentlige konklusioner

Institutionelle rammer for inddragelse

Hver medlemsstat har valgt den mest hensigtsmæssige styringsstruktur for gennemførelsen af sin genopretnings- og resiliensplan i overensstemmelse med de nationale rammer for social dialog. De institutionelle rammer for inddragelse af arbejdsmarkedets parter er derfor meget forskellige, da nogle medlemsstater har fastlagt specifikke strukturer og procedurer, og andre har anvendt de eksisterende kanaler for social dialog.

I de fleste medlemsstater rapporterede arbejdsmarkedets parter, at de blev inddraget ad flere forskellige veje. I medlemsstater, hvor social dialog ikke føres inden for formelle eller institutionaliserede rammer, udgør ad hoc eller uformelle toparts- eller trepartshøringer hovedrammen for inddragelsen af arbejdsmarkedets parter. I andre lande er der oprettet ad hoc-høringsprocesser til inddragelse af arbejdsmarkedets parter som et alternativ til deltagelse gennem veletablerede institutioner for social dialog. Derudover har nogle regeringer afholdt høringer som en del af bestræbelserne på at udvide inddragelsen til, ud over arbejdsmarkedets parter, også at omfatte civilsamfundsorganisationer.

Eksisterende to- og trepartsinstitutioner for social dialog er en almindelig struktur for inddragelse af arbejdsmarkedets parter i en række medlemsstater (Belgien, Bulgarien, Kroatien, Cypern, Tjekkiet, Frankrig, Ungarn, Malta, Polen, Portugal, Slovakiet og Slovenien), selv om denne form for inddragelse i nogle tilfælde er sekundær eller supplerer andre strukturer.

I enkelte lande har arbejdsmarkedets parter været inddraget gennem nyoprettede organer eller specifikke arbejdsgrupper, der er nedsat i forbindelse med det europæiske semester eller for at føre tilsyn gennemførelsen af genopretnings- og resiliensplanerne. Dette er den fremherskende struktur i visse central- og østeuropæiske lande (Ungarn, Polen, Rumænien og Slovakiet) og i Sydeuropa (Italien, Portugal og Spanien).

Kvaliteten af inddragelsen

På linje med tidligere konklusioner om gennemførelsen af genopretnings- og resiliensplanerne har arbejdsmarkedets parter i de fleste medlemsstater konstateret, at for korte høringer sætter grænser for en ordentlig og meningsfuld høring.

Kvaliteten af udvekslingerne med de nationale myndigheder vurderes ligeledes generelt negativt. Arbejdsmarkedets parter er utilfredse med deres begrænsede mulighed for at få indflydelse på gennemførelsen af genopretnings- og resiliensplanerne, enten på grund af tidsbegrænsninger eller på grund af manglende information eller feedback fra de nationale myndigheder.

Disse vurderinger bør dog ses i et nuanceret lys og i betragtning af deres kontekst, da de kan være påvirket af forskellige faktorer. Et af disse er forskellene i gennemførelseshastigheden i de enkelte lande. I nogle medlemsstater befinder de nationale udvalg til overvågning af genopretnings- og resiliensplanen sig i de tidlige stadier, og arbejdsmarkedsparternes vurderinger kan være påvirket af drøftelser vedrørende sammensætningen af disse udvalg eller procedurereglerne for dem.

Arbejdsgiverforeningerne er generelt mere tilfredse med deres inddragelse i gennemførelsen af reformer og investeringer på de fleste politikområder end fagforeningerne. Dette kan forklares ved arten af reformerne og investeringerne i de nationale planer.

Arbejdsmarkedsparternes synspunkter påvirkes imidlertid af, hvor kompleks styringsstrukturen for gennemførelsen af genopretnings- og resiliensplanerne er (herunder ministerier, forskellige administrative eller regionale afdelinger osv.). Det er derfor vanskeligt at give en korrekt og meningsfuld vurdering af de forskellige relevante organer, institutioner og udvalg.

Ifølge arbejdsmarkedets parter har Europa-Kommissionen aktivt informeret dem om og inddraget dem i udviklingen vedrørende genopretnings- og resiliensfaciliteten. Denne inddragelse har antage forskellige former, herunder regelmæssige udvekslinger med Kommissionens ansvarlige for det europæiske semester, møder med Taskforcen for Genopretning og Resiliens og deltagelse i undersøgelsesmissioner. Disse muligheder for at blive hørt blev værdsat af de fleste af de deltagende arbejdsmarkedsparter.

Politiske anbefalinger

• Siden vedtagelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten i 2021 under covid-19-krisen er der sket en udvikling for at tilpasse den til et skiftende geopolitisk miljø og udfordrende økonomiske omstændigheder. Erfaringerne fra de første faser af gennemførelsen af genopretnings- og resiliensplanen fra både regeringernes og arbejdsmarkedets parters side bør nu føre til en mere stabil anden fase, hvor arbejdsmarkedets parter bør inddrages mere regelmæssigt og i højere grad på forskellige niveauer.
   
• Jo mere kompleks og usikker den økonomiske kontekst, desto bedre og bredere bør arbejdsmarkedets parters inddragelse være i den økonomiske, sociale og bæredygtighedspolitiske beslutningstagning. Dette engagement vil bidrage til at sikre effektiviteten af strukturreformerne og investeringerne i genopretnings- og resiliensplanerne og vil øge deres legitimitet.
   
• I overensstemmelse med henstillingen om at styrke den sociale dialog i EU, som Rådet vedtog den 12. juni 2023, og med gennemførelsen af den europæiske søjle for sociale rettigheder bør en systematisk, meningsfuld og rettidig inddragelse af arbejdsmarkedets parter prioriteres højere i udviklingen af beskæftigelses- og socialpolitikker og andre relevante politikker i den anden fase af gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten, der løber frem til udgangen af 2026.