Selbständige Erwerbstätigkeit in der EU: Beschäftigungsqualität und Entwicklungen beim Sozialschutz

Mit der COVID-19-Pandemie wurden der Debatte über den Zugang zu Sozialschutz für Selbständige neue Impulse verliehen, denn in dieser Zeit wurden Lücken in der formellen und wirksamen Absicherung aufgezeigt sowie deren Angemessenheit auf den Prüfstand gestellt. Im Jahr 2021 war in 19 Mitgliedstaaten mindestens eine Gruppe von Selbständigen in einem oder mehreren Zweigen des Sozialschutzes formell nicht ausreichend abgesichert. Am häufigsten war eine lückenhafte Absicherung hinsichtlich der Leistungen bei Arbeitslosigkeit zu verzeichnen (16,8 Mio. Menschen, d. h. mehr als die Hälfte der rund 28 Mio. Selbständigen in der EU, sind nicht versichert), gefolgt von Leistungen bei Krankheit (5,3 Mio. Menschen ohne Versicherung) und Leistungen im Zusammenhang mit Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten (4,2 Mio. Menschen ohne Versicherung).

Ein mangelnder Sozialversicherungsschutz trug dazu bei, dass Selbständige während der Pandemie mehr finanzielle Einbußen erlitten als abhängig Beschäftigte. Daran konnten selbst die beispiellosen staatlichen Maßnahmen nichts ändern, mit denen – auch für Selbständige – Einkommensbeihilfen bereitgestellt wurden und der Zugang zum Sozialschutz verbessert wurde. Diese Maßnahmen waren notwendig, weil Selbständige nicht (oder nur unzureichend) in den beitragsabhängigen Systemen versichert sind. Auch wenn viele dieser Initiativen nur vorübergehender Natur waren, so dienten sie dennoch dazu, die Debatte über den Umfang der sozialen Absicherung für Selbständige wieder in Gang zu bringen. Diese Diskussion hatte bereits vor der Pandemie an Fahrt aufgenommen, was hauptsächlich auf die Entstehung von Formen der selbständigen Erwerbstätigkeit zurückzuführen ist, die Merkmale der abhängigen Beschäftigung aufweisen, insbesondere in der Plattformwirtschaft. Aber auch häufigere Veränderungen des Erwerbsstatus und die zunehmende Verbreitung einer Kombination aus abhängiger Beschäftigung und selbständiger Erwerbstätigkeit sind Gründe für die anhaltende Debatte.

Während die meisten Selbständigen über gute Arbeitsbedingungen, Autonomie und gutes Verdienstpotenzial verfügen, ist die Grundsatzdebatte vermehrt den am stärksten gefährdeten Personen und insbesondere Menschen in Scheinselbständigkeit gewidmet.

Politischer Kontext

Um Lücken im Sozialschutz zu schließen, hat der Rat der Europäischen Union 2019 eine Empfehlung zum Zugang zum Sozialschutz für Arbeitnehmer und Selbständige angenommen. In diesem Zusammenhang ist auch der Vorschlag der Europäischen Kommission vom Dezember 2021 für eine Richtlinie zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen in der Plattformarbeit von Bedeutung. Schließlich zielt der Vorschlag darauf ab, den Beschäftigungsstatus von Plattformbeschäftigten zu klären, indem rechtliche Kriterien für die Unterscheidung zwischen Arbeitnehmer- und Selbständigenstatus festgelegt werden sollen. Darüber hinaus wurden 2022 Leitlinien zur Klärung der Anwendung des EU-Wettbewerbsrechts auf Tarifverhandlungen von Solo-Selbständigen angenommen.

Wichtigste Erkenntnisse

• Seit Beginn des 21. Jahrhunderts ist der Anteil der Selbständigen in der EU nicht weiter angestiegen, sondern vielmehr zwischen 2010 und 2022 von 15,4 % auf 13,7 % gesunken. Dieser Rückgang ist in erster Linie auf die sinkende Selbständigkeit bei Männern und ferner auf die Differenz zwischen der Zahl der Selbständigen zurückzuführen, die aus Altersgründen aus dem Arbeitsmarkt ausscheiden, und der Zahl derer, die eine neue selbständige Tätigkeit aufnehmen.
• Der Europäischen telefonischen Erhebung über die Arbeitsbedingungen (EWCTS) aus dem Jahr 2021 zufolge waren es bei den Selbständigen mit Angestellten 18 % und bei den Solo-Selbständigen 13 %, die während der Pandemie mehr als einem Job nachgingen.
• 2021 waren 9 % der Solo-Selbständigen in einer Lage, in der sie von einem äußerst kleinen Kundenstamm abhängig waren, über geringe oder keine Autonomie in Bezug auf die Führung ihres Unternehmens verfügten und daher als wirtschaftlich abhängig galten. Bei weiblichen Solo-Selbständigen war die Wahrscheinlichkeit, wirtschaftlich abhängig zu sein, mehr als doppelt so hoch wie bei Männern mit diesem Erwerbsstatus.
• Durch die EWCTS-Daten wurde bestätigt, dass abhängige Selbständige seltener selbst bestimmen können, wie und wann sie ihre Arbeit verrichten. In dieser Hinsicht ist ihre Lage mit der von Arbeitnehmern vergleichbar. Die in die Gruppe der abhängigen Selbständigen fallenden Erwerbstätigen profitierten von den wenigsten Fortbildungsmaßnahmen, sahen ihre beruflichen Perspektiven am pessimistischsten und hatten am häufigsten eine hohe Arbeitsbelastung (Arbeit mit mehr Anforderungen als Ressourcen).
• Die EWCTS-Daten belegen, dass wirtschaftlich abhängige Selbständige doppelt so häufig von existenziellen Schwierigkeiten berichten wie Arbeitnehmer. Diese Unterschiede sind zum Teil auf den hohen Anteil von Selbständigen in den am stärksten von der Pandemie betroffenen Wirtschaftszweigen zurückzuführen. Die Gründe sind jedoch auch in der ungleichen sozialen Absicherung und den Maßnahmen zur Bekämpfung der Pandemie zu finden, selbst unter Berücksichtigung des hohen Anteils der Selbständigen, die von solchen Unterstützungsmaßnahmen profitiert hatten, da sie in den stark betroffenen Wirtschaftszweigen überrepräsentiert waren.
• Im Rahmen der staatlichen Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung wurde eine Einkommensersatzversicherung eingeführt, und für Selbständige wurde der Zugang zum Sozialschutz ausgeweitet. In den meisten Fällen galten für Selbständige jedoch strengere Voraussetzungen als für Arbeitnehmer, um von den Unterstützungsmaßnahmen zu profitieren, und die Höhe der Unterstützungsleistung war niedriger. Die Einkommensbeihilfen für Selbständige wurden im Allgemeinen später eingeführt und auch wieder früher eingestellt als die Beihilfen für Arbeitnehmer. Demzufolge griffen Selbständige tendenziell eher auf ihr Privatvermögen zurück oder nahmen die Hilfe von Familienangehörigen oder Sozialleistungen in Anspruch.
• Finanzielle Unsicherheit trug dazu bei, dass die Lebenszufriedenheit von Selbständigen (und insbesondere von Solo-Selbständigen) niedriger war als die von Arbeitnehmern, was Daten der Europäischen Sozialstudie zufolge eine komplette Umkehr der Situation im Vergleich zu den Zeiten vor der Pandemie bedeutet. Ein weiterer Punkt ist, dass die psychische Gesundheit der Selbständigen stärker gelitten hatte als die der Arbeitnehmer.
• In Bezug auf Gesundheit und Wohlbefinden waren wirtschaftlich abhängige Selbständige die am stärksten benachteiligten Selbständigen. In mindestens sechs Problemkategorien die Gesundheit betreffend, vor allem was Erschöpfung und Depressionsrisiken anbelangt, erreichten sie eine überdurchschnittlich hohe Punktzahl. Besonders stark betroffen waren wirtschaftlich abhängige weibliche Solo-Selbständige.
• In einigen Mitgliedstaaten besteht für Selbständige keine formelle Versicherungspflicht zur Absicherung bei Arbeitslosigkeit (11 Mitgliedstaaten), Krankheit (5 Mitgliedstaaten) oder Arbeitsunfällen (14 Mitgliedstaaten). Die wenigsten Selbständigen sind wirksam abgesichert, da viele von ihnen nur über ein geringes oder unregelmäßiges Einkommen verfügen und daher keinen Anspruch auf Unterstützungsleistungen haben. Falls doch ein Anspruch besteht, sind die Leistungen aufgrund niedriger Beiträge oft unzureichend.
• Die Pandemie hat gezeigt, dass mehr Selbständige in die Sozialschutzsysteme eingebunden werden müssen, sodass dieses Thema nun auf die politische Agenda gesetzt worden ist. Neun Länder haben in den letzten sechs Jahren den Anspruch auf bestimmte Leistungen auf (eine größere Gruppe von) Selbständige(n) ausgeweitet; sechs weitere Länder planen solche Maßnahmen.
• Darüber hinaus wurde der Zugang zum Sozialschutz durch Änderungen der Kriterien verbessert, die für die Bestimmung des Selbständigenstatus herangezogen werden. Manche Länder haben eine dritte Kategorie von Erwerbstätigen eingeführt, die für diejenigen gilt, die weder in die Kategorie „Beschäftigte“ noch in die Kategorie „Selbständige“ eingeordnet werden können. In anderen Ländern wurden die Kriterien für die Unterscheidung zwischen Arbeitnehmer- und Selbständigenstatus (häufig im Zusammenhang mit Plattformarbeit) durch Gesetzesänderungen und durch die Rechtsprechung angepasst.

Empfehlungen für die Politik

• Die selbständige Erwerbstätigkeit hängt teilweise mit einem niedrigen, unregelmäßigen Einkommen und mit großer finanzieller Unsicherheit zusammen und steht häufig mit schlechten Arbeitsbedingungen und dürftigen beruflichen Perspektiven in Verbindung. Für diese Erwerbstätigen bedarf es eines entsprechenden Sicherheitsnetzes zur Abfederung der mit einer Selbständigkeit verbundenen Risiken. Möglicherweise ist dafür ein solides, nachhaltiges, (teilweise) beitragsgestütztes System erforderlich, bei dem die Besonderheiten der selbständigen Erwerbstätigkeit Berücksichtigung finden.
• Zwischen einer Selbständigkeit und einer abhängigen Beschäftigung gibt es keine klaren Grenzen. Viele Selbständige, vor allem diejenigen, die von einem oder von wenigen Kunden abhängig sind und die bei der Preisgestaltung eingeschränkt sind, befinden sich in einer ähnlichen Situation wie Angestellte. Aufgrund dieser Entwicklung, die durch die Zunahme der Plattformarbeit noch weiter vorangetrieben wird, müssen die Kriterien geklärt werden, die für die Bestimmung des Beschäftigungsstatus herangezogen werden. Schlupflöcher, die einen Missbrauch des Selbständigenstatus ermöglichen, müssen beseitigt werden, indem gegen Scheinselbständigkeit vorgegangen wird.
• ·Die Mitgliedstaaten haben bereits begonnen, für Selbständige den Zugang zum Sozialschutz auszuweiten. Dennoch bestehen zwischen den einzelnen Gruppen von Selbständigen sowie zwischen Selbständigen und abhängig Beschäftigten nach wie vor Unterschiede. Um nicht nur eine formelle, sondern auch eine wirksame und angemessene Absicherung sicherzustellen, sind Gegenmaßnahmen erforderlich, die gleichzeitig auch die abschreckende Wirkung verhindern, damit hochwertige selbständige Tätigkeiten aufgenommen werden können. Zudem könnten mehr Transparenz und vereinfachte Verfahren dazu führen, dass sich mehr Menschen für den Weg in die Selbständigkeit entscheiden.
• Die Erfahrungen mit der Pandemie sollten genutzt werden, um die Sozialschutzsysteme zu verbessern und Pläne für künftige außerordentliche Maßnahmen im Zusammenhang mit Einkommensbeihilfen auszuarbeiten. Dazu gehört, sich mit einigen wichtigen Themen zu befassen: angemessene Anspruchsvoraussetzungen, Beseitigung von Engpässen bei der Bereitstellung von Mitteln, frühzeitige Umsetzung von Unterstützungsmaßnahmen sowie ausreichende Sensibilisierung und Transparenz.