Η παρούσα έκθεση περιγράφει την εφαρμογή και τα μεταβαλλόμενα χαρακτηριστικά των προγραμμάτων διατήρησης θέσεων εργασίας στην ΕΕ μεταξύ του 2020 και του 2022. Για την αντιμετώπιση της κατάστασης έκτακτης ανάγκης στον τομέα της υγείας λόγω της νόσου COVID-19, οι κυβερνήσεις της ΕΕ ανέπτυξαν ταχέως προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας για τη διατήρηση της απασχόλησης και των ατομικών εισοδημάτων καθώς και τη στήριξη των επιχειρήσεων. Η έκθεση δείχνει ότι, μετά από μια αρχική περίοδο κατά την οποία τα προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας υπέστησαν πολλές αλλαγές όσον αφορά τα κριτήρια επιλεξιμότητας και τις προϋποθέσεις στήριξης, τα θεσμικά χαρακτηριστικά των προγραμμάτων αυτών σταθεροποιήθηκαν καθώς η πανδημία εξελισσόταν. Επιπλέον, η έκθεση καταδεικνύει ότι ο υψηλός βαθμός ετερογένειας των χαρακτηριστικών των προγραμμάτων διατηρήθηκε τόσο κατά τη διάρκεια όσο και μετά το πέρας της πανδημίας. Ενώ ορισμένα από τα προγράμματα έληξαν με το τέλος της πανδημίας, άλλα μετατράπηκαν σε μόνιμους θεσμούς της αγοράς εργασίας. Στο πλαίσιο της έκθεσης αναλύονται επίσης οι επιπτώσεις στην απασχόληση καθώς και οι διανεμητικές επιπτώσεις των προγραμμάτων διατήρησης θέσεων εργασίας. Υπογραμμίζονται οι σημαντικές συνέπειές τους όσον αφορά τον αριθμό των διασωθεισών θέσεων εργασίας και το διατηρηθέν ποσοστό των προσωπικών εισοδημάτων κατά τη διάρκεια της πανδημίας. Εκτιμάται ότι το 2020 διασώθηκαν 24,8 εκατομμύρια θέσεις εργασίας στην ΕΕ με την αξιοποίηση των εν λόγω προγραμμάτων. Επιπλέον, τα προγράμματα απορρόφησαν περισσότερο από το ένα τρίτο του εισοδηματικού σοκ που πρόκυψε λόγω της πανδημίας COVID-19 το 2020 και πάνω από το ένα πέμπτο του εισοδηματικού σοκ το 2021.
Τα προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας αποτέλεσαν μία από τις κύριες παρεμβατικές πολιτικές που χρησιμοποιήθηκαν στην ΕΕ για την αντιμετώπιση των αρνητικών επιπτώσεων της COVID-19 στην αγορά εργασίας. Σε αντίθεση με προηγούμενες κρίσεις, όλα τα κράτη μέλη χρησιμοποίησαν τα εν λόγω προγράμματα για την προστασία της απασχόλησης, τη στήριξη των εισοδημάτων και τη διασφάλιση της δημοσιονομικής υγείας των εθνικών συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης. Η παρούσα έκθεση χαρτογραφεί τα θεσμικά χαρακτηριστικά των προγραμμάτων διατήρησης θέσεων εργασίας, αξιολογεί τις επιπτώσεις τους στην απασχόληση καθώς και τον ρόλο που διαδραμάτισαν στην προστασία των εισοδημάτων των νοικοκυριών από το σοκ που προκάλεσε η πανδημία.
Για την αντιμετώπιση της πανδημίας COVID-19 ήταν απαραίτητη η ταχεία θέσπιση καινοτόμων πολιτικών τόσο σε επίπεδο ΕΕ όσο και σε εθνικό επίπεδο. Τον Μάρτιο του 2020 ενεργοποιήθηκε για πρώτη φορά η γενική ρήτρα διαφυγής δυνάμει του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, προκειμένου να δοθεί στα κράτη μέλη η δυνατότητα εφαρμογής πολιτικών έκτακτης ανάγκης οι οποίες θα είχαν σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις. Ακολούθησαν δύο πρωτοβουλίες επενδύσεων για την αντιμετώπιση του κορονοϊού μέσω των οποίων θεσπίστηκε ένα προσωρινό πλαίσιο που προέβλεπε ευέλικτους κανόνες για τη χρήση των διαρθρωτικών ταμείων για την αντιμετώπιση του οικονομικού αντίκτυπου της πανδημίας. Οι πρωτοβουλίες αυτές έδωσαν στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να κινητοποιήσουν κονδύλια άμεσης ρευστότητας ύψους έως και 8 δισ. ευρώ καθώς και να επιταχύνουν δημόσιες επενδύσεις της ΕΕ ύψους έως και 37 δισ. ευρώ για την αντιμετώπιση της κρίσης. Οι δέσμες μέτρων απλοποίησαν τους κανόνες πρόσβασης στα κονδύλια πολιτικής συνοχής, γεγονός που κατέστησε δυνατές τις μεταφορές μεταξύ διαφορετικών κατηγοριών κονδυλίων και περιφερειών και, κατ' εξαίρεση, τα κράτη μέλη μπορούσαν να αιτηθούν ποσοστό συγχρηματοδότησης της τάξης του 100% για προγράμματα πολιτικής συνοχής.
Επιπλέον, τον Απρίλιο του 2020, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρότεινε ένα νέον μηχανισμό χρηματοδότησης: το ευρωπαϊκό μέσο προσωρινής στήριξης για τον μετριασμό των κινδύνων ανεργίας σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης (SURE). Το μέσο SURE επέτρεψε στην Επιτροπή να δανειστεί έως και 100 δισ. ευρώ με ευνοϊκούς όρους τα οποία διένειμε στα κράτη μέλη για τη θέσπιση παρεμβάσεων διατήρησης της απασχόλησης. Το SURE έγινε το κύριο πανευρωπαϊκό μέσο για τη χρηματοδότηση προγραμμάτων διατήρησης θέσεων εργασίας κατά τη διάρκεια της πανδημίας.
Όλα τα κράτη μέλη εφάρμοσαν προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας κατά τη διάρκεια της πανδημίας. Η διαθεσιμότητα των κονδυλίων μέσω του SURE και τα διδάγματα πολιτικής που αντλήθηκαν από την παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση συνέβαλαν στην ευρεία χρήση τέτοιων προγραμμάτων στην ΕΕ. Έντεκα κράτη μέλη διέθεταν προγράμματα ακόμη και πριν την πανδημία COVID-19, ενώ 16 θέσπισαν νέα ή πρόσθετα προγράμματα το 2020. Ιδιαίτερα στις αρχικές φάσεις της πανδημίας, τα εθνικά προγράμματα προσαρμόστηκαν για τη διεύρυνση των κριτηρίων επιλεξιμότητας, την ελάφρυνση του διοικητικού φόρτου των αιτήσεων καθώς και για τη θέσπιση προγραμμάτων εισοδηματικής στήριξης για τους αυτοαπασχολούμενους.
Παρά τις ομοιότητες στη συνολική προσέγγιση, εξακολουθούν να υπάρχουν σημαντικές διαφορές στα θεσμικά χαρακτηριστικά των εν λόγω προγραμμάτων καθώς και στη στήριξη που παρασχέθηκε στους μισθωτούς και στους αυτοαπασχολούμενους. Τα ανωτέρω επηρέασαν την επιλεξιμότητα και τα ποσοστά συμμετοχής, καθώς και την απασχόληση και τα εισοδήματα.
Μολονότι η εισοδηματική στήριξη των αυτοαπασχολούμενων ήταν ένα άνευ προηγουμένου χαρακτηριστικό των μέτρων για την αντιμετώπιση της πανδημίας, η κλίμακα και το επίπεδο της στήριξης που τους παρασχέθηκε παρέμειναν κάτω από τα αντίστοιχα για τους εργαζομένους.
Τα ποσοστά συμμετοχής τείνουν να είναι χαμηλότερα σε χώρες όπου ορισμένες κατηγορίες εργαζομένων, όπως οι αυτοαπασχολούμενοι ή οι εργαζόμενοι του δημόσιου τομέα, αποκλείονται από το πρόγραμμα ή όπου οι επιχειρήσεις πρέπει να παρέχουν δικαιολογητικά για την πρόσβασή τους σε αυτό. Ορισμένοι όροι, όπως οι ειδικοί κανόνες προστασίας από τις απολύσεις, μείωσαν επίσης τα ποσοστά συμμετοχής στα προγράμματα αυτά.
Η μείωση του διοικητικού φόρτου για τις εγγραφές συνέβαλε στα υψηλότερα ποσοστά συμμετοχής. Αυτό ήταν ιδιαίτερα σημαντικό κατά το πρώτο στάδιο της πανδημίας, όταν υπήρχαν πολλά ζητήματα αβεβαιότητας σχετικά με τα περιοριστικά μέτρα και τους διοικητικούς φραγμούς.
Τα μακροχρόνια προγράμματα είχαν υψηλότερα ποσοστά συμμετοχής, γεγονός που υποδηλώνει ότι η γνώση αυτών των προγραμμάτων επηρέασε κατά πόσον οι επιχειρήσεις επέλεξαν να χρησιμοποιήσουν τη διαθέσιμη στήριξη.
Οι εκτιμώμενες επιπτώσεις των προγραμμάτων διατήρησης θέσεων εργασίας στην απασχόληση είναι σημαντικές. Το 2020 και το 2021 διασώθηκαν περίπου 26,9 εκατομμύρια θέσεις εργασίας. Οι μεγάλες αγορές εργασίας, συμπεριλαμβανομένων εκείνων της Γαλλίας, της Γερμανίας, της Ιταλίας, των Κάτω Χωρών και της Ισπανίας, αντιπροσώπευαν περισσότερο από το 80% των θέσεων εργασίας που διασώθηκαν στην ΕΕ το 2020.
Τα προγράμματα αυτά μετρίασαν τον αντίκτυπο της COVID-19 στα εισοδήματα των νοικοκυριών, ιδίως το 2020. Η σχετικά μικρότερη συμβολή τους στην προστασία των εισοδημάτων των νοικοκυριών καθ’ όλη τη διάρκεια του 2021 εξηγείται από τα χαμηλότερα ποσοστά συμμετοχής που είχαν σημειωθεί κατά τη διάρκεια της αρχικής φάσης ανάκαμψης. Σε πολλές χώρες, τα συστήματα λειτούργησαν ως μέσο σωτηρίας τόσο για τους μισθωτούς όσο και για τους αυτοαπασχολουμένους καθ’ όλη τη διάρκεια των δύο ετών.
Σε συνδυασμό με τις κοινωνικές παροχές και τους άμεσους φόρους, τα προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας μετρίασαν το 74,4% του σοκ διαθέσιμου εισοδήματος το 2020 και το 67,1% το 2021. Τα κύρια μέσα που περιόρισαν τις επιπτώσεις της πανδημίας στο εισόδημα ήταν οι φόροι και οι εισφορές κοινωνικής ασφάλισης, που αντιστοιχούν στο 26,4%. Το χαμηλότερο φορολογητέο εισόδημα και οι χαμηλότερες φορολογικές υποχρεώσεις σε συνδυασμό με τα καθεστώτα προοδευτικής φορολόγησης σε ορισμένες χώρες συνέβαλαν στη μείωση της επιβάρυνσης των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης. Αντίθετα, τα προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας και τα επιδόματα ανεργίας μείωσαν το εισοδηματικό σοκ κατά 22,1% και 18,0%, αντίστοιχα.
Τα μέτρα σταθεροποίησης εισοδήματος, που είναι παρόμοια με τα προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας, παρέμειναν η κύρια παρεμβατική πολιτική για την προστασία του εισοδήματος των αυτοαπασχολουμένων τόσο το 2020 όσο και το 2021. Ενώ τα επιδόματα ανεργίας συνέβαλαν στην προστασία των εισοδημάτων των μισθωτών, διαδραμάτισαν περιορισμένο ρόλο για τους αυτοαπασχολούμενους.
Τα προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας προστάτευσαν τα εισοδήματα των χαμηλόμισθων περισσότερο από ό,τι τα εισοδήματα άλλων ομάδων κατά τη διάρκεια και των δύο ετών της πανδημίας και σε όλα τα κράτη μέλη. Ο αναδιανεμητικός ρόλος των προγραμμάτων διατήρησης θέσεων εργασίας και των μέτρων σταθεροποίησης εισοδήματος διέφερε σημαντικά σε μέγεθος μεταξύ των κρατών μελών. Κατά μέσο όρο, σε επίπεδο ΕΕ, η επίδραση των παρεμβάσεων στη διατήρηση του εισοδήματος σε αξιοπρεπή επίπεδα ήταν μεγαλύτερη κατά 20 ποσοστιαίες μονάδες για το κατώτατο πεμπτημόριο της κατανομής εισοδήματος απ’ ό,τι για το ανώτατο πεμπτημόριο. Η επίδραση αυτή οφείλεται στα χαρακτηριστικά σχεδιασμού των προγραμμάτων διατήρησης θέσεων εργασίας, όπως τα κατώτατα όρια εισοδήματος και τα ποσοστά αναπλήρωσης, γεγονός που υποδηλώνει ότι τα συστήματα διατήρησης θέσεων εργασίας ορθώς στόχευαν ομάδες με τη μεγαλύτερη ανάγκη στήριξης.
Ο αναδιανεμητικός ρόλος των προγραμμάτων διατήρησης θέσεων και των μέτρων σταθεροποίησης εισοδήματος για τους εργαζόμενους και τους αυτοαπασχολούμενους αντικατοπτρίζεται στους δείκτες φτώχειας και ανισότητας. Το 2021, τα προγράμματα διατήρησης θέσεων εργασίας μείωσαν την ανισότητα, κατά μέσο όρο, κατά περίπου 0,15 ποσοστιαίες μονάδες, ενώ παράλληλα μείωσαν το ποσοστό κινδύνου φτώχειας κατά 0,5 ποσοστιαίες μονάδες.
The report contains the following lists of tables and figures.
Cite this publication
Eurofound (2024), Weathering the crisis: How job retention schemes preserved employment and incomes during the pandemic, Publications Office of the European Union, Luxembourg.