Η κοινωνική διακυβέρνηση του μηχανισμού ανάκαμψης και ανθεκτικότητας: Συμμετοχή των εθνικών κοινωνικών εταίρων

Ο Μηχανισμός Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (ΜΑΑ) είναι ένα προσωρινό χρηματοδοτικό μέσο που θεσπίστηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2021/241 τον Φεβρουάριο του 2021. Αρχικός σκοπός του ήταν να στηρίξει την ανάκαμψη των κρατών μελών της ΕΕ από την πανδημία COVID-19 και ταυτόχρονα να ενισχύσει τις οικονομίες και τις κοινωνίες τους και να τις προετοιμάσει για την πράσινη και ψηφιακή μετάβαση. O ΜΑΑ θεσπίστηκε αρχικά στο πλαίσιο της πανδημίας, αλλά επεκτάθηκε μεσοπρόθεσμα (έως το 2026). Ο ΜΑΑ αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο της φιλόδοξης δέσμης NextGenerationEU και έχει ενσωματωθεί στο Ευρωπαϊκό Εξάμηνο για τον συντονισμό της οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής. Η χρηματοδότηση του ΜΑΑ αποσκοπεί στην αντιμετώπιση των προκλήσεων που προσδιορίζονται στις ειδικές ανά χώρα συστάσεις του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενθάρρυνε τις κυβερνήσεις των κρατών μελών να μεριμνήσουν για τη συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων στο Ευρωπαϊκό Εξάμηνο, και ο κανονισμός για τον ΜΑΑ προβλέπει τη διαβούλευση μαζί τους κατά την προετοιμασία και την εφαρμογή των εθνικών σχεδίων ανάκαμψης και ανθεκτικότητας (ΣΑΑ). Η παρούσα έκθεση εξετάζει την ποιότητα της συμμετοχής των κοινωνικών εταίρων στην υπό εξέλιξη υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων και των επενδύσεων που περιλαμβάνονται στα ΣΑΑ του 2023. Η έκθεση εξετάζει επίσης την ποιότητα της συμμετοχής τους στην προετοιμασία των εθνικών προγραμμάτων μεταρρυθμίσεων (ΕΠΜ) του 2023 στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου.

Πλαίσιο πολιτικής

Ο κύκλος του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου 2023 πραγματοποιήθηκε κατά τη δύσκολη συγκυρία του ουκρανικού πολέμου και της οικονομικής αβεβαιότητας, συμπεριλαμβανομένου του υψηλού πληθωρισμού και των ελλείψεων στον εφοδιασμό της αγοράς. Τα προβλήματα αυτά επηρέασαν την υλοποίηση των ΣΑΑ των κρατών μελών, αν και η συνολική λειτουργία του ΜΑΑ είναι ομαλή. Σύμφωνα με την Επιτροπή, έως την 1η Σεπτεμβρίου 2023 ο ΜΑΑ είχε λάβει 31 αιτήσεις πληρωμής από 19 κράτη μέλη και είχε εκταμιεύσει 153,4 δισεκατομμύρια ευρώ. Ωστόσο, ορισμένα κράτη μέλη ανέφεραν ορισμένα προβλήματα στη διοικητική ικανότητα και δυσκολίες στην τήρηση των προθεσμιών λόγω απρόβλεπτων καθυστερήσεων στα έργα και στις δαπάνες που προέκυψαν, καθώς και στην επίτευξη των οροσήμων.

Μετά την τροποποίηση του κανονισμού ΜΑΑ, 23 κράτη μέλη υπέβαλαν οικειοθελώς τροποποιημένα ΣΑΑ που περιλαμβάνουν ένα νέο κεφάλαιο για το σχέδιο REPowerEU. Τα κράτη μέλη υπέβαλαν τα κεφάλαια αυτά για την αντιμετώπιση των διαταραχών στην παγκόσμια αγορά ενέργειας που προκλήθηκαν από την εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία. Το σχέδιο REPowerEU προβλέπει ότι ο ΜΑΑ θα υποστηρίζει πρόσθετες μεταρρυθμίσεις και επενδύσεις για την επίτευξη των στόχων του σχεδίου, όπως η μείωση της κατανάλωσης ενέργειας, η υποστήριξη της επανεκπαίδευσης του εργατικού δυναμικού για ένα πράσινο μέλλον, η αντιμετώπιση της ενεργειακής φτώχειας και γενικά η επιτάχυνση της μετάβασης στην καθαρή ενέργεια.

Βασικά πορίσματα

Θεσμικά πλαίσια για τη συμμετοχή

Κάθε κράτος μέλος επιλέγει την καταλληλότερη δομή διακυβέρνησης για την υλοποίηση του ΣΑΑ του, σύμφωνα με τα εθνικά πλαίσια κοινωνικού διαλόγου. Ως εκ τούτου, τα θεσμικά πλαίσια για τη συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων είναι πολύ διαφορετικά, δεδομένου ότι ορισμένα κράτη μέλη έχουν θεσπίσει ειδικά πλαίσια και διαδικασίες, ενώ άλλα έχουν χρησιμοποιήσει τους υφιστάμενους διαύλους κοινωνικού διαλόγου.

Στα περισσότερα κράτη μέλη, οι κοινωνικοί εταίροι ανέφεραν ότι συμμετείχαν μέσω συνδυασμού διαφόρων πλαισίων. Στα κράτη μέλη όπου ο κοινωνικός διάλογος δεν διεξάγεται μέσω επίσημων ή θεσμοθετημένων πλαισίων, οι επί τούτου (ad hoc) ή άτυπες διμερείς ή τριμερείς διαβουλεύσεις αποτελούν το κύριο πλαίσιο για τη συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων. Σε άλλες χώρες, έχουν θεσπιστεί ad hoc διαδικασίες διαβούλευσης για τη συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων ως εναλλακτική επιλογή στη συμμετοχή τους μέσω καθιερωμένων θεσμών κοινωνικού διαλόγου. Επιπλέον, ορισμένες κυβερνήσεις ενέταξαν τις διαβουλεύσεις στο πλαίσιο των προσπαθειών τους να επεκτείνουν το πεδίο συμμετοχής πέραν των κοινωνικών εταίρων περιλαμβάνοντας τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών.

Οι υφιστάμενοι θεσμοί διμερούς και τριμερούς κοινωνικού διαλόγου αποτελούν το σύνηθες πλαίσιο για τη συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων σε αρκετά κράτη μέλη (Βέλγιο, Βουλγαρία, Κροατία, Κύπρος, Τσεχία, Γαλλία, Ουγγαρία, Μάλτα, Πολωνία, Πορτογαλία, Σλοβακία και Σλοβενία), αν και σε ορισμένες περιπτώσεις αυτή η μορφή συμμετοχής είναι δευτερεύουσα ή συμπληρωματική με άλλα πλαίσια.

Σε ορισμένες χώρες, οι κοινωνικοί εταίροι συμμετείχαν μέσω νέων φορέων ή ειδικών ομάδων εργασίας που δημιουργήθηκαν στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου ή για την παρακολούθηση της εφαρμογής των ΣΑΑ. Αυτό είναι το κυρίαρχο πλαίσιο συμμετοχής σε ορισμένες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης (Ουγγαρία, Πολωνία, Ρουμανία και Σλοβακία) και στη Νότια Ευρώπη (Ιταλία, Πορτογαλία και Ισπανία).

Ποιότητα συμμετοχής

Σύμφωνα με τα προηγούμενα πορίσματα σχετικά με την υλοποίηση των ΣΑΑ, στα περισσότερα κράτη μέλη οι κοινωνικοί εταίροι επισήμαναν ότι ο ανεπαρκής χρόνος για διαβουλεύσεις περιορίζει την ορθή και ουσιαστική διαβούλευση.

Ομοίως, η ποιότητα της συνεργασίας με τις εθνικές αρχές αξιολογείται γενικά αρνητικά. Οι κοινωνικοί εταίροι δεν είναι ικανοποιημένοι από την περιορισμένη ικανότητά τους να επηρεάσουν την υλοποίηση των ΣΑΑ είτε λόγω χρονικών περιορισμών είτε λόγω έλλειψης κατάλληλης ενημέρωσης ή ανατροφοδότησης από τις εθνικές αρχές.

Ωστόσο, οι αξιολογήσεις αυτές θα πρέπει να κατανοούνται με διαφοροποιημένο τρόπο και θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το πλαίσιό τους, καθώς μπορούν να επηρεαστούν από διάφορους παράγοντες. Ένας από αυτούς είναι ο διαφορετικός ρυθμός υλοποίησης των μέτρων στις διάφορες χώρες. Σε ορισμένα κράτη μέλη, η λειτουργία των εθνικών επιτροπών παρακολούθησης των ΣΑΑ βρίσκεται σε αρχικό στάδιο και οι αξιολογήσεις των κοινωνικών εταίρων μπορεί να συνδέονται με τις συζητήσεις σχετικά με τη σύνθεση αυτών των επιτροπών ή τη συμφωνία των διαδικαστικών κανόνων που τις αφορούν.

Οι οργανώσεις εργοδοτών γενικά τείνουν να είναι περισσότερο ικανοποιημένες με τη συμμετοχή τους στην υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων και των επενδύσεων στους περισσότερους τομείς πολιτικής από ό,τι οι συνδικαλιστικές οργανώσεις. Αυτό μπορεί να εξηγηθεί από τη φύση των μεταρρυθμίσεων και των επενδύσεων που προβλέπονται στα εθνικά σχέδια.

Ωστόσο, οι απόψεις των κοινωνικών εταίρων διαμορφώνονται με βάση την πολυπλοκότητα της δομής διακυβέρνησης για την υλοποίηση των ΣΑΑ (συμπεριλαμβανομένων των υπουργείων, των διαφόρων διοικητικών ή περιφερειακών τμημάτων κ.λπ.). Ως εκ τούτου, είναι δύσκολο να παρασχεθεί ορθή και ουσιαστική αξιολόγηση των διαφόρων ενδιαφερόμενων φορέων, θεσμικών οργάνων και επιτροπών.

Σύμφωνα με τους κοινωνικούς εταίρους, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει διαδραματίσει ενεργό ρόλο για την ενημέρωσή τους και τη συμμετοχή τους στις εξελίξεις που σχετίζονται με τον ΜΑΑ. Η συμμετοχή αυτή έχει λάβει διάφορες μορφές, όπως τακτικές ανταλλαγές με τα αρμόδια στελέχη της Επιτροπής για το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο, συναντήσεις με την ειδική ομάδα για την ανάκαμψη και την ανθεκτικότητα και συμμετοχή σε διερευνητικές αποστολές. Οι περισσότεροι κοινωνικοί εταίροι που συμμετείχαν εκτίμησαν αυτές τις δυνατότητες να ακουστούν.

Δείκτες πολιτικής

• Από την έγκριση του το 2021, κατά τη διάρκεια της κρίσης COVID-19, ο Μηχανισμός Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας έχει εξελιχθεί προκειμένου να προσαρμοστεί σε ένα μεταβαλλόμενο γεωπολιτικό περιβάλλον και σε δύσκολες οικονομικές συνθήκες. Τα διδάγματα που αντλήθηκαν από τα πρώτα στάδια της διαδικασίας εφαρμογής των ΣΑΑ, τόσο από τις κυβερνήσεις όσο και από τους κοινωνικούς εταίρους, θα πρέπει να οδηγήσουν τώρα σε μια πιο σταθερή δεύτερη φάση, κατά την οποία οι κοινωνικοί εταίροι θα πρέπει να συμμετέχουν πιο τακτικά και πιο ολοκληρωμένα σε διάφορα επίπεδα.
   
• Όσο πιο περίπλοκο και αβέβαιο είναι το οικονομικό πλαίσιο, τόσο καλύτερη και ευρύτερη θα πρέπει να είναι η συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων στη χάραξη πολιτικής για την οικονομία, την κοινωνία και τη βιωσιμότητα. Η συμμετοχή αυτή θα συμβάλλει ώστε να διασφαλίζεται η αποτελεσματικότητα των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων που καθορίζονται στα ΣΑΑ και θα αυξήσει τη νομιμότητά τους.
   
• Σύμφωνα με τη σύσταση για την ενίσχυση του κοινωνικού διαλόγου στην ΕΕ που εγκρίθηκε από το Συμβούλιο στις 12 Ιουνίου 2023 και βάσει της εφαρμογής του ευρωπαϊκού πυλώνα κοινωνικών δικαιωμάτων, θα πρέπει να δοθεί μεγαλύτερη προτεραιότητα στη συστηματική, ουσιαστική και έγκαιρη συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων κατά την ανάπτυξη των πολιτικών απασχόλησης και των κοινωνικών πολιτικών καθώς και κάθε άλλης συναφούς πολιτικής κατά τη δεύτερη φάση εφαρμογής του ΜΑΑ, η οποία θα διαρκέσει έως το τέλος του 2026.