Kriisistä selviytyminen eli miten työpaikkojen säilyttämisjärjestelyillä turvattiin työllisyys ja tulot pandemian aikana

Javascript is disabled in your browser. Please, enable it for a better user experience.

Authors

Dragoș Adăscăliței

Tina Weber

Federico Vegetti

Michael Christl

Silvia De Poli

Viginta Ivaškaitė-Tamošiūnė

Abstract

Raportissa kuvataan työpaikkojen säilyttämisjärjestelyjen toteutusta ja niiden muuttuvia piirteitä EU:ssa vuosina 2020–2022. Vastauksena covid-19-terveysuhkaan EU-maiden hallitukset ottivat nopeasti käyttöön työpaikkojen säilyttämisjärjestelyjä turvatakseen työllisyyden, tukeakseen yrityksiä ja ylläpitääkseen yksilöiden tuloja. Raportista käy ilmi, että aluksi työpaikkojen säilyttämisjärjestelyjen tukikelpoisuutta ja ehtoja muutettiin tiuhaan, mutta pandemian edetessä järjestelyjen rakenteelliset piirteet vakiintuivat. Lisäksi raportti osoittaa, että järjestelyjen piirteet pysyivät huomattavan heterogeenisinä läpi pandemian ja sen jälkimainingeissa. Osa järjestelyistä päättyi pandemian loppuessa, mutta toiset muuttuivat pysyviksi työmarkkinoiden rakenteiksi. Raportissa analysoidaan myös työpaikkojen säilyttämisjärjestelyjen vaikutuksia työllisyyteen ja tulonjakoon. Raportti korostaa, miten merkittävästi järjestelyt vaikuttivat työpaikkojen säilymiseen ja ihmisten tulotason ylläpitämiseen pandemian aikana. Arvioiden mukaan EU:ssa onnistuttiin säilyttämään 24,8 miljoonaa työpaikkaa vuonna 2020 työpaikkojen säilyttämisjärjestelyjen avulla. Järjestelyt auttoivat merkittävästi lieventämään pandemian aiheuttamaa taloudellista iskua. Vuonna 2020 niillä ehkäistiin yli kolmannes siitä tulonmenetyksestä, jonka koronaviruspandemia olisi muuten aiheuttanut. Vuonna 2021 niiden avulla torjuttiin yli viidesosa tulonmenetyksestä.

Weathering the crisis: How job retention schemes preserved employment and incomes during the pandemic

English (2.15 MB - PDF)

Key messages

Työpaikkojen säilyttämisjärjestelyt olivat yksi tärkeimmistä poliittisista keinoista, joilla turvattiin työpaikkoja ja tuloja koronaviruspandemian aikana. Aiemmista kriiseistä poiketen työpaikkojen säilyttämisjärjestelyjen kaltaisia järjestelyjä ulotettiin koskemaan myös itsenäisiä ammatinharjoittajia.
Järjestelyihin osallistumisaste kasvoi maissa, joissa työpaikkojen säilyttämisjärjestelyihin pääsyn hallinnollista taakkaa kevennettiin koronaviruspandemian aikana. Myös väljemmät ehdot ja yksinkertaistetut kelpoisuusvaatimukset lisäsivät osallistumista.
Työpaikkojen säilyttämisjärjestelyjen vaikutus työllisyyteen ja kotitalouksien tuloihin pandemian aikana oli merkittävä. Vuosina 2020 ja 2021 näillä järjestelyillä pelastettiin arviolta 26,9 miljoonaa työpaikkaa.
Vuosina 2020 ja 2021 työpaikkojen säilyttämisjärjestelyt tasasivat merkittävästi tuloeroja: pienituloiset saivat järjestelmistä muita tuloryhmiä enemmän tukea.
Vuonna 2021 työpaikkojen säilyttämisjärjestelyt vähensivät eriarvoisuutta arviolta 0,15 prosenttiyksikköä ja alensivat köyhyysriskiä 0,5 prosenttiyksikköä.

Executive summary

Työpaikkojen säilyttämisjärjestelyt olivat yksi tärkeimmistä EU:ssa käytetyistä poliittisista toimista koronaviruspandemian kielteisten työmarkkinavaikutusten torjumiseksi. Aiemmista kriiseistä poiketen kaikki jäsenvaltiot käyttivät niitä turvatakseen työllisyyden, tukeakseen tuloja ja varmistaakseen kansallisten sosiaaliturvajärjestelmien julkistalouden kestävyyden. Raportissa kartoitetaan työpaikkojen säilyttämisjärjestelyiden rakenteellisia piirteitä, arvioidaan niiden vaikutuksia työllisyyteen ja niiden roolia kotitalouksien tulojen suojaamisessa pandemian vaikutuksilta.

Tausta

Koronaviruspandemia vaati nopeita ja innovatiivisia toimia sekä EU:n että kansallisella tasolla. Maaliskuussa 2020 otettiin ensimmäistä kertaa käyttöön vakaus- ja kasvusopimuksen yleinen poikkeuslauseke. Sen tarkoituksena oli sallia jäsenvaltioiden toteuttaa hätätoimia, joilla on merkittäviä talousarviovaikutuksia. Tätä seurasivat kaksi koronaviruksen vaikutusten lieventämistä koskevaa investointialoitetta, jotka loivat väliaikaiset, joustavat säännöt rakennerahastojen käytölle pandemian taloudellisten vaikutusten torjumiseksi. Niiden ansiosta jäsenvaltiot saivat välittömästi käyttöön varoja jopa 8 miljardia euroa ja EU:n julkisia investointeja kyettiin kiihdyttämään jopa 37 miljardilla eurolla kriisiin torjumiseksi. Näillä toimenpidepaketeilla yksinkertaistettiin koheesiopolitiikan rahastojen käyttöä koskevia sääntöjä. Ne sallivat siirrot eri rahastoluokkien ja alueiden välillä. Poikkeuksellisesti jäsenvaltiot saivat myös anoa 100-prosenttista yhteisrahoitusta koheesiopolitiikan ohjelmille.

Lisäksi huhtikuussa 2020 Euroopan komissio ehdotti uudenlaista rahoitusmekanismia: eurooppalainen hätätilasta aiheutuvien työttömyysriskien lieventämisen tilapäinen tukiväline (SURE) SURE-välineen ansiosta komissio pystyi lainaamaan jopa 100 miljardia euroa edullisin ehdoin ja jakamaan varoja jäsenvaltioille työllisyyden säilyttämiseen tähtääviin toimiin. Siitä tuli pandemian aikana tärkein yleiseurooppalainen väline työpaikkojen säilyttämisjärjestelyiden rahoittamiseen.

Keskeiset havainnot

Kaikki jäsenvaltiot toteuttivat pandemian aikana työpaikkojen säilyttämisjärjestelyjä. SURE-rahoituksen saatavuus ja maailmanlaajuisesta finanssikriisistä saadut poliittiset opit edistivät näiden järjestelyjen laajaa käyttöä EU:ssa. Yhdessätoista jäsenvaltiossa oli jo ennen koronaviruspandemiaa käytössä järjestelyjä, ja 16 jäsenvaltiota otti käyttöön uusia tai täydentäviä järjestelyjä vuonna 2020. Erityisesti alkuvaiheessa kansallisia järjestelyjä mukautettiin laajentamalla tukikelpoisuusperusteita, keventämällä hakemusten hallinnollista taakkaa ja ottamalla käyttöön itsenäisille ammatinharjoittajille tarkoitettuja tulotukijärjestelmiä.

Vaikka järjestelyjen yleisessä lähestymistavassa oli yhtäläisyyksiä, niiden rakenteellisissa piirteissä sekä työntekijöille ja itsenäisille ammatinharjoittajille tarjotun tuen määrässä oli edelleen merkittäviä eroja. Nämä erot vaikuttivat tukikelpoisuuteen ja käyttöasteeseen sekä työllisyyteen ja tuloihin.

Vaikka itsenäisten ammatinharjoittajien tulotuki oli ennennäkemätön piirre kriisin hoidossa, itsenäisille ammatinharjoittajille myönnetty tuki oli määrältään ja kattavuudeltaan suppeampi kuin palkansaajille suunnattu tuki.

Osallistumisaste oli yleensä alhaisempi maissa, joissa jotkin työntekijäryhmät, kuten itsenäiset ammatinharjoittajat tai julkisen sektorin työntekijät, jätettiin järjestelyjen ulkopuolelle tai joissa yritysten piti perustella järjestelyihin pääsyä. Myös tietyt ehdot, kuten erityiset irtisanomissuojasäännöt, laskivat käyttöastetta.

Hallinnollisen taakan keventäminen järjestelyihin ilmoittautumisessa nosti osallistumisastetta. Tämä oli erityisen tärkeää pandemian alkuvaiheessa, jolloin epävarmuus sulkutoimista ja hallinnolliset pullonkaulat olivat yleisiä.

Pitkään käytössä olleiden järjestelyiden käyttöaste oli korkeampi, mikä osoittaa, että tieto niistä vaikutti yritysten päätöksiin hyödyntää saatavilla olevaa tukea.

Työpaikkojen säilyttämisjärjestelyjen arvioidut työllisyysvaikutukset ovat merkittäviä. Vuosina 2020 ja 2021 niillä pelastettiin arviolta 26,9 miljoonaa työpaikkaa. Valtaosa työpaikoista pelastettiin EU:n suurimmilla työmarkkinoilla: pelkästään Ranskassa, Saksassa, Italiassa, Alankomaissa ja Espanjassa säilytettiin yli 80 prosenttia kaikista EU:ssa vuonna 2020 säilytetyistä työpaikoista.

Järjestelyt lievensivät koronapandemian vaikutusta kotitalouksien tuloihin erityisesti vuonna 2020. Niiden suhteellisesti vähäisempi vaikutus kotitalouksien tulojen suojaamiseen koko vuoden 2021 aikana selittyy alhaisimmilla käyttöasteilla alkavan elpymisvaiheen aikana. Monissa maissa järjestelyt tarjosivat elintärkeää tukea sekä palkansaajille että itsenäisille ammatinharjoittajille molempina vuosina.

Yhdessä sosiaalietuuksien ja välittömien verojen kanssa työpaikkojen säilyttämisjärjestelyt vaimensivat 74,4 prosenttia käytettävissä oleviin tuloihin kohdistuneesta shokista vuonna 2020 ja 67,1 prosenttia vuonna 2021. Tärkeimmät pandemian tulovaikutusta lieventäneet välineet olivat verot ja sosiaalivakuutusmaksut, jotka kattoivat 26,4 prosenttia. Alhaisemmat verotettavat tulot ja pienemmät verovelvoitteet yhdistettynä joidenkin maiden progressiivisiin verotusjärjestelmiin auttoivat keventämään sosiaalivakuutusmaksujen taakkaa. Työpaikkojen säilyttämisjärjestelyt vähensivät tuloshokkia 22,1 prosenttia ja työttömyyskorvaukset 18,0 prosenttia.

Työpaikkojen säilyttämisjärjestelyiden kaltaiset tulojen vakauttamistoimet pysyivät tärkeimpänä itsenäisten ammatinharjoittajien tuloja suojaavana poliittisena toimena sekä vuonna 2020 että vuonna 2021. Vaikka työttömyysetuudet auttoivat turvaamaan palkansaajien tuloja, niillä oli vain vähäinen merkitys itsenäisille ammatinharjoittajille.

Työpaikkojen säilyttämisjärjestelyt suojasivat pienituloisten tuloja enemmän kuin muiden tuloryhmien ansioita pandemian molempina vuosina ja kaikissa jäsenvaltioissa. Työpaikkojen säilyttämisjärjestelyjen ja tulojen vakauttamistoimien merkitys tuloerojen tasaamisessa vaihteli huomattavasti jäsenvaltioiden välillä. Keskimäärin EU:n tasolla toimenpiteiden tuloja vakauttava vaikutus oli 20 prosenttiyksikköä suurempi tulojakauman alimmalla tuloviidenneksellä kuin ylimmällä viidenneksellä. Tämä vaikutus johtui työpaikkojen säilyttämisjärjestelyjen ominaispiirteistä, kuten tulorajoista ja korvausasteista. Tämä viittaa siihen, että järjestelmät kohdistuivat oikein eniten tukea tarvitseviin ryhmiin.

Työpaikkojen säilyttämisjärjestelyjen ja tulojen vakauttamistoimien merkitys palkansaajien tulo ja itsenäisten ammatinharjoittajien tuloerojen tasaamisessa näkyy köyhyyttä ja eriarvoisuutta kuvaavissa indikaattoreissa. Keskimäärin työpaikkojen säilyttämisjärjestelyt vähensivät eriarvoisuutta arviolta 0,15 prosenttiyksikköä vuonna 2021 ja köyhyysriskiä 0,5 prosenttiyksikköä.

Päätelmät

Työpaikkojen säilyttämisjärjestelyt ovat väliaikaisia mutta tehokkaita poliittisia toimenpiteitä, joita voidaan hyödyntää kriiseissä työllisyyden ja tulojen turvaamiseksi. Niiden tehokkuus riippuu joustavista ehdoista ja kelpoisuuskriteereistä, joita on mukautettava työmarkkinoiden tarpeiden huomioon ottamiseksi ja hukkavaikutuksen välttämiseksi.
Koronaviruspandemian aikana työpaikkojen säilyttämisjärjestelyjen kohdentaminen kansallisista terveysrajoituksista eniten kärsineille aloille osoittautui tehokkaaksi tavaksi tukea yrityksiä ja työntekijöitä.
Työpaikkojen säilyttämisjärjestelyjä suunnitellessaan päättäjien on huomioitava niiden vuorovaikutus laajempien kansallisten sosiaalivakuutusjärjestelmien kanssa. Erityisesti työttömyysjärjestelmien ja työpaikkojen säilyttämisjärjestelyjen välistä yhteyttä tulisi vahvistaa.
Työpaikkojen säilyttämisjärjestelyillä tulisi myös kannustaa työntekijöitä ja työnantajia hyödyntämään vapautunut aika tuottavasti, esimerkiksi koulutukseen. Näiden ohjelmien tulisi olla linjassa olemassa olevien kansallisten ja EU-aloitteiden kanssa. Tällainen on muun muassa Euroopan unionin neuvoston suositus mikrotutkinnoista, jolla pyritään varmistamaan lyhytkestoisten oppimiskokemusten todentaminen ja tunnustaminen työmarkkinoilla.
Epätyypillisissä työsuhteissa työskentelevien työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien pääsyä työpaikkojen säilyttämisjärjestelyiden ja vastaavien tulotukitoimien piiriin tulisi parantaa. Pandemian aikaiset kokemukset osoittavat, että nämä järjestelyt paikkasivat väliaikaisesti näiden työntekijäryhmien sosiaaliturvassa olevia aukkoja.

The report contains the following lists of tables and figures.

List of tables

Table 1: Employer eligibility criteria across Member States
Table 2: Dismissal protection across Member States for the duration of job retention schemes during the COVID-19 pandemic
Table 3: Groups of workers, other than core, covered by job retention schemes during the pandemic, across Member States
Table 4: Wage replacement rate and cap on job retention schemes, by Member State
Table 5: Income replacement rates for the self-employed during the COVID-19 pandemic across Member States
Table 6: Multilevel linear models for the impact of job retention schemes’ institutional features on take-up rates
Table 7: Number of jobs saved, in thousands and as a percentage of total employment, by Member State
Table 8: Labour market transitions, by Member State, 2021
Table A1: Instrument diagnostics
Table A2: Correspondents who contributed to this study

List of figures

Figure 1: Spending profile of SURE-financed measures, 2020–2022 (%)
Figure 2: Minimum income or turnover loss required to access self-employment income support schemes, early phase of the pandemic (first half of 2020) (%)
Figure 3: Average number of employees supported by job retention schemes across Member States, 2020–2022 (thousands)
Figure 4: Participants in job retention schemes in the EU27 as a share of total employment, Q1–Q2 2020 (%)
Figure 5: Employment effects of job retention schemes, by Member State and quarter, 2020–2022 (thousands)
Figure 6: Income stabilisation coefficient for the EU, 2020–2021
Figure 7: Income stabilisation coefficient, by component and Member State, 2021
Figure 8: Income stabilisation coefficient, by Member State, bottom and top quintiles, 2020–2021
Figure 9: Year-on-year percentage change in net equivalised disposable income in Ireland, with and without COVID-19 income supports, by decile, 2020–2022
Figure 10: Income stabilisation coefficient for employees (upper panel) and self-employed workers (lower panel), by component and Member State, 2021
Figure 11: Income stabilisation coefficient without government intervention (counterfactual) and with the intervention, by Member State, 2021
Figure 12: Contribution of job retention schemes to the ISC, by Member State and year
Figure 13: Year-on-year change in the Gini coefficient due to government intervention, by Member State, 2021
Figure 14: Change in the AROP rate due to government intervention, by Member State, 2021

Number of pages: 64

Reference nº: EF24021

ISBN: 978-92-897-2423-4

Catalogue nº: TJ-01-24-002-EN-N

DOI: 10.2806/7896442

Permalink: eurofound.link/ef24021

Cite this publication
Eurofound (2024), Weathering the crisis: How job retention schemes preserved employment and incomes during the pandemic, Publications Office of the European Union, Luxembourg.