Gouvernance sociale de la facilité pour la reprise et la résilience: participation des partenaires sociaux nationaux

La facilité pour la reprise et la résilience (FRR) est un instrument financier temporaire établi par le règlement (UE) 2021/241 en février 2021. Son objectif initial était de soutenir la reprise des États membres de l’UE après la pandémie de COVID-19 et, dans le même temps, de renforcer leurs économies et leurs sociétés et de les préparer à la transition verte et numérique. La FRR s’est initialement articulée autour de la pandémie, mais a été prolongée à moyen terme (jusqu’en 2026). La FRR est la pierre angulaire de l’ambitieux paquet NextGenerationEU et a été intégrée dans le cadre du Semestre européen pour la coordination des politiques économiques et sociales; le financement de la FRR est destiné à relever les défis identifiés dans les recommandations spécifiques à chaque pays formulées par le Conseil de l’Union européenne.

La Commission européenne a encouragé les gouvernements des États membres à associer les partenaires sociaux au Semestre européen, et le règlement FRR exige qu’ils soient consultés lors de la préparation et de la mise en œuvre des plans nationaux pour la reprise et la résilience (PRR). Le présent rapport examine la qualité de la participation des partenaires sociaux à la mise en œuvre continue des réformes et investissements inclus dans les PRR en 2023. Il examine également la qualité de leur participation à la préparation des programmes nationaux de réforme (PNR) de 2023 dans le cadre du Semestre européen.

Contexte politique

Le cycle du Semestre européen 2023 s’est déroulé dans le contexte difficile de la guerre en Ukraine et dans des circonstances économiques incertaines, notamment l’inflation élevée et les goulets d’étranglement dans l’approvisionnement. Ces problèmes ont eu une incidence sur la mise en œuvre des PRR des États membres, bien que le fonctionnement global de la FRR soit en bonne voie. Selon la Commission, au 1^er septembre 2023, la FRR avait reçu 31 demandes de paiement de 19 États membres et avait versé 153,4 milliards d’euros. Toutefois, certains États membres ont signalé des problèmes liés à la capacité administrative, à des difficultés à respecter les délais en raison de retards imprévus dans les travaux et des coûts encourus, ainsi qu’à la réalisation des jalons.

À la suite de la modification du règlement FRR, 23 États membres ont présenté volontairement des PRR modifiés comprenant un nouveau chapitre REPowerEU. Les États membres ont soumis ces chapitres en réponse à la perturbation du marché mondial de l’énergie causée par l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Dans le cadre du plan REPowerEU, la FRR soutient des réformes et des investissements supplémentaires afin d’atteindre les objectifs du plan, tels que la réduction de la consommation d’énergie, le soutien à la reconversion de la main-d’œuvre pour un avenir écologique, la lutte contre la précarité énergétique et, de manière générale, l’accélération de la transition vers une énergie propre.

Conclusions principales

Cadres institutionnels pour la participation

Chaque État membre a choisi la structure de gouvernance la plus appropriée pour mettre en œuvre son PRR, conformément aux cadres nationaux de dialogue social. Les cadres institutionnels permettant d’associer les partenaires sociaux sont donc très variés, étant donné que certains États membres ont mis en place des contextes et des procédures spécifiques, tandis que d’autres ont utilisé les canaux de dialogue social existants.

Dans la plupart des États membres, les partenaires sociaux ont déclaré être impliqués à travers une combinaison de contextes. Dans les États membres où le dialogue social n’est pas mené dans des contextes formels ou institutionnalisés, les consultations bipartites ou tripartites ad hoc ou informelles constituent le principal contexte de leur participation. Dans d’autres pays, des processus de consultation ad hoc ont été mis en place pour associer les partenaires sociaux comme alternative à leur participation par l’intermédiaire d’institutions de dialogue social bien établies. En outre, certains gouvernements ont mené des consultations dans le cadre d’efforts visant à étendre la portée de la participation au-delà des partenaires sociaux aux organisations de la société civile.

Les institutions de dialogue social bipartites et tripartites existantes constituent un cadre commun pour la participation des partenaires sociaux dans un certain nombre d’États membres (Belgique, Bulgarie, Croatie, Chypre, République tchèque, France, Hongrie, Malte, Pologne, Portugal, Slovaquie et Slovénie), bien que, dans certains cas, cette forme de participation soit secondaire ou complémentaire à d’autres contextes.

Dans quelques pays, les partenaires sociaux ont été associés par l’intermédiaire de nouveaux organes ou de groupes de travail spécifiques créés dans le cadre du Semestre européen ou pour suivre la mise en œuvre des PRR. Il s’agit du contexte prédominant dans certains pays d’Europe centrale et orientale (Hongrie, Pologne, Roumanie et Slovaquie) et dans le sud de l’Europe (Italie, Portugal et Espagne).

Qualité de la participation

Conformément aux conclusions précédentes sur la mise en œuvre des PRR, dans la plupart des États membres, le manque de temps pour les consultations a été identifié par les partenaires sociaux comme limitant une consultation appropriée et significative.

De même, la qualité des échanges avec les autorités nationales est généralement évaluée négativement. Les partenaires sociaux ne sont pas satisfaits de leur capacité limitée à influencer la mise en œuvre des PRR, soit en raison de contraintes de temps, soit en raison d’un manque d’informations ou de retours d’information appropriés de la part des autorités nationales.

Ces évaluations doivent cependant être comprises de manière nuancée, et leur contexte pris en compte, car elles peuvent être influencées par différents facteurs. L’un d’entre eux est le rythme variable de la mise en œuvre dans les différents pays. Dans certains États membres, le fonctionnement des comités nationaux de suivi des PRR en est à ses débuts, et les évaluations des partenaires sociaux peuvent être affectées par les discussions relatives à la composition de ces comités ou à l’accord sur les règles de procédure les concernant.

Dans l’ensemble, les organisations d’employeurs tendent à être plus satisfaites de leur participation à la mise en œuvre des réformes et des investissements dans la plupart des domaines politiques que les syndicats. Cela peut s’expliquer par la nature des réformes et des investissements prévus dans les plans nationaux.

Les opinions des partenaires sociaux sont toutefois influencées par la complexité de la structure de gouvernance pour la mise en œuvre des PRR (y compris les ministères, les différents départements administratifs ou régionaux, etc.). En conséquence, il est difficile de fournir une évaluation correcte et utile des différents organes, institutions et comités concernés.

Selon les partenaires sociaux, la Commission européenne s’est employée activement à les informer des évolutions liées à la FRR et à les associer à celles-ci. Cette participation a pris diverses formes, notamment des échanges réguliers avec les agents de la Commission chargés du Semestre européen, des réunions avec la task force pour la reprise et la résilience et la participation à des missions d’information. Ces occasions de se faire entendre ont été appréciées par la plupart des partenaires sociaux qui y ont participé.

Orientations politiques

• Depuis son adoption en 2021, pendant la crise de la COVID-19, la FRR a évolué pour s’adapter à l’évolution de l’environnement géopolitique et à des circonstances économiques difficiles. Les enseignements tirés des premières étapes du processus de mise en œuvre du PRR par les gouvernements et les partenaires sociaux devraient à présent conduire à une deuxième phase plus stable, au cours de laquelle les partenaires sociaux devraient être associés plus régulièrement et de manière plus exhaustive à différents niveaux.
   
• Plus le contexte économique est complexe et incertain, plus la participation des partenaires sociaux à l’élaboration des politiques économiques, sociales et de durabilité devrait être efficace et systématique. Cet engagement contribuera à garantir l’efficacité des réformes structurelles et des investissements prévus dans les PRR et renforcera leur légitimité.
   
• Conformément à la recommandation relative au renforcement du dialogue social dans l’UE adoptée par le Conseil le 12 juin 2023 et à la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux, l’association systématique, utile et en temps opportun des partenaires sociaux devrait bénéficier d’une plus grande priorité dans l’élaboration des politiques sociales et de l’emploi et de toute autre politique pertinente au cours de la deuxième phase de la mise en œuvre de la FRR, qui se poursuivra jusqu’à la fin de 2026.