Protection sociale 2.0: Allocations de chômage et de revenu minimum

La protection sociale comprend divers droits pécuniaires et en nature. Le présent rapport met en lumière les prestations de chômage et de revenu minimum pour les personnes en âge de travailler. Il s’agit notamment des prestations de chômage de niveau inférieur dans les 12 États membres où elles existent, pour les personnes dont les prestations de niveau supérieur ont expiré ou qui n’y ont pas droit. Ces prestations amortissent les baisses de revenus dues au chômage et garantissent un niveau de revenu supérieur à un certain minimum. Le rapport présente les disparités en matière de couverture, le non-recours et l’inadéquation des prestations, ainsi que la manière dont ces dernières dépendent des droits et de l’accès aux services. Il examine les procédures de demande en ligne, les rejets de demande, les incitations ou pénalités financières liées au retour à l’emploi ou à la formation des bénéficiaires, ainsi que les caractéristiques de ces derniers.
 

Contexte politique

Le traité sur l’Union européenne confirme l’attachement des États membres aux droits sociaux fondamentaux définis dans la Charte sociale européenne, y compris l’amélioration de la sécurité sociale et la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Les objectifs du plan d’action sur le socle européen des droits sociaux de 2021, qui doivent être atteints d’ici à 2030, sont notamment les suivants: «[t]le nombre de personnes menacées de pauvreté ou d’exclusion sociale devrait être réduit d’au moins 15 millions» et «au moins 78 % de la population âgée de 20 à 64 ans devrait avoir un emploi». La recommandation du Conseil de 2019 relative à l’accès des travailleurs salariés et non-salariés à la protection sociale recommande que les États membres fournissent à tous les travailleurs et aux travailleurs indépendants un accès à une protection sociale adéquate. La recommandation de 2023 sur un revenu minimum adéquat garantissant l’inclusion active invite les États membres à moderniser les régimes de revenu minimum. Le groupe de haut niveau de 2021 sur l’avenir de la protection sociale et de l’État-providence dans l’UE met l’accent sur le lien entre les prestations pécuniaires et l’accès aux services, en plaidant en faveur d’une approche d’investissement social.
 

Principales conclusions

• Les prestations sociales réduisent de moitié la proportion de personnes âgées de 16 à 64 ans exposées au risque de pauvreté dans l’UE, passant de 31 % (après impôts et avant transferts) à 15,5 % (après impôts et transferts).
   
• Dans l’ensemble, environ deux tiers des chômeurs sont laissés sans prestations ni aucune assistance, cette proportion variant de moins de la moitié des chômeurs dans quatre États membres à au moins trois quarts des chômeurs dans 16 États membres. Les personnes disposant de peu d’expérience professionnelle ou n’ayant jamais travaillé (principalement les jeunes), les travailleurs indépendants ou atypiques et les chômeurs de longue durée n’ont souvent pas droit aux allocations de chômage de niveau supérieur, ou n’ont aucun droit en la matière.
   
• Pour les prestations de chômage de niveau supérieur, les périodes de cotisation requises vont de six mois ou moins dans six États membres à deux ans dans trois États membres. La durée minimale de la prestation après deux ans de cotisation varie de cinq mois ou moins (dans huit États membres) à au moins neuf mois (dans dix États membres).
   
• Les groupes confrontés à des lacunes en matière de revenu minimum comprennent les ménages à faibles revenus ou disposant d’un patrimoine (logement dont la valeur a augmenté) supérieur au seuil d’admissibilité, les groupes de non-nationaux (ressortissants de pays tiers titulaires d’un permis de séjour temporaire, citoyens de l’UE à la recherche d’un emploi) et les sans-abri.
   
• Aucun État membre n’a été identifié dans lequel plus de 80 % des personnes ayant droit à des prestations de revenu minimum en bénéficient effectivement. Le taux de non-recours semble moins élevé pour les allocations de chômage de niveau supérieur.
   
• L’approche proactive adoptée par les autorités pour rechercher les paiements excédentaires contraste avec leurs efforts visant à identifier les non-bénéficiaires qui auraient droit à des prestations s’ils devaient en faire la demande.
   
• La proportion des revenus antérieurs versée sous forme d’allocations de chômage varie de 50 % à 90 %. Dans 15 États membres, ce montant diminue au fil du temps. Plusieurs pays ont accéléré ces diminutions depuis 2023. Les montants versés sont plafonnés à moins de 60 % du salaire national moyen dans près de la moitié des États membres. L’indexation automatique est appliquée dans 15 États membres pour l’allocation de revenu minimum et dans 8 États membres pour l’allocation de chômage.
   
• Au moins 10 % des demandes d’allocations de revenu minimum et d’allocations de chômage ont été refusées pour la quasi-totalité des régimes recensés, généralement parce que le demandeur ne remplissait pas les conditions de ressources ou de revenus ou parce qu’il ne disposait pas des documents adéquats.
   
• Le revenu minimum et, plus souvent, les allocations de chômage peuvent être demandés en ligne, sauf dans trois États membres. Si la possibilité de réaliser des demandes en personne reste généralement disponible, des exemples ont été recensés pour lesquels certaines étapes se font exclusivement en ligne.
   
• La réalisation de demandes en ligne pose des défis, en particulier pour les groupes de personnes plus âgées, handicapées, ayant un faible niveau d’instruction ou de faibles revenus, sans-abri ou vivant dans des zones rurales et qui éprouvent des difficultés à accéder à l’internet.
   
• Chaque année, entre 1 % et 6 % des bénéficiaires de prestations se voient infliger des sanctions en raison du non-respect des exigences liées à l’activité, telles que la participation à une formation.
   
• Les personnes vivant dans des ménages composés d’un seul adulte, les femmes et les ressortissants de pays tiers sont surreprésentés parmi les bénéficiaires d’allocations de revenu minimum. Les bénéficiaires d’allocations de chômage sont plus souvent des nationaux et des hommes, mais au cours de la dernière décennie, les femmes sont devenues majoritaires en la matière dans plusieurs États membres. Certains pays ont observé simultanément une augmentation de la durée de perception des prestations et une diminution du nombre de bénéficiaires.
   

Orientations politiques

• Afin de garantir un niveau de vie de base et de renforcer l’inclusion sociale et les perspectives d’emploi, la protection sociale devrait aller au-delà du simple fait de permettre la subsistance. Pour y parvenir, et pour répondre aux différents besoins, l’accès aux services de soutien est essentiel.
   
• L’indexation automatique peut empêcher l’érosion de l’adéquation des revenus, en particulier pour les régimes de revenu minimum dont les personnes ont tendance à dépendre plus longtemps.  Ceci est également important du point de vue de l’égalité hommes-femmes, car ces dernières sont surreprésentées parmi les bénéficiaires. L’indexation doit pouvoir répondre aux variations soudaines de l’inflation et tenir compte du fait que l’inflation à laquelle sont confrontés les ménages à faibles revenus peut dépasser les indices généraux des prix à la consommation.
   
• Les systèmes de prestations complexes nécessitent des investissements considérables dans la fourniture d’informations et augmentent les taux de refus et de non-recours. Il est possible d’y remédier en étudiant les raisons des refus et en élargissant la couverture en rendant les critères d’admissibilité plus faciles à comprendre et à automatiser.
   
• La possibilité de réaliser des demandes en ligne permet d’améliorer l’accès aux prestations, mais elle crée des inégalités et réduit les interactions en face à face afin d’identifier les besoins. Pour y remédier, il convient d’explorer des moyens innovants d’impliquer les demandeurs par voie numérique, et les ressources libérées par la numérisation peuvent être utilisées pour améliorer l’accès des groupes exclus du numérique.
   
• Les incitations à «épuiser» les droits à l’allocation de chômage avant d’accepter un emploi devraient être réduites en augmentant la flexibilité, par exemple en veillant à ce que les allocations de chômage restantes puissent être conservées pour des périodes de chômage ultérieures.