Surmonter la crise: comment les dispositifs de maintien de l’emploi ont-ils préservé l’emploi et les revenus pendant la pandémie?

Les dispositifs de maintien de l’emploi ont été l’une des principales mesures politiques utilisées dans l’UE pour lutter contre les effets négatifs de la COVID-19 sur le marché du travail. À la différence des crises précédentes, tous les États membres les ont utilisés pour protéger l’emploi, soutenir les revenus et assurer la santé budgétaire des systèmes nationaux de sécurité sociale. Ce rapport contient une cartographie des caractéristiques institutionnelles des dispositifs de maintien de l’emploi et évalue leurs effets sur l’emploi ainsi que leur rôle dans la protection des revenus des ménages contre le choc dû à la pandémie.
 

Contexte politique

La COVID-19 a imposé l’adoption de politiques innovantes applicables rapidement, tant au niveau de l’UE qu’au niveau national. En mars 2020, la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance a été activée pour la première fois afin de permettre aux États membres de mettre en œuvre des politiques d’urgence ayant des conséquences budgétaires importantes. Il s’en est ensuivi deux initiatives d’investissement en réaction au coronavirus, qui ont introduit un cadre temporaire prévoyant des règles souples pour l’utilisation des fonds structurels afin de faire face aux conséquences économiques de la pandémie. Elles ont permis aux États membres de mobiliser jusqu’à 8 milliards d’euros de liquidités immédiates, puis jusqu’à 37 milliards d’euros d’investissements publics de l’UE en réponse à la crise. Les paquets ont simplifié les règles d’accès aux fonds de la politique de cohésion, en autorisant les transferts entre les différentes catégories de fonds et entre les régions et, à titre exceptionnel, en autorisant les États membres à demander un cofinancement à 100 % pour les programmes de la politique de cohésion.
 

En outre, en avril 2020, la Commission européenne a proposé un nouveau mécanisme de financement: l’instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (SURE). SURE a permis à la Commission d’emprunter jusqu’à 100 milliards d’euros à des conditions favorables et de distribuer des fonds aux États membres aux fins d’interventions de maintien de l’emploi. Il est devenu le principal instrument paneuropéen de financement des dispositifs de maintien de l’emploi pendant la pandémie.
 

Principales conclusions

Tous les États membres ont mis en œuvre des dispositifs de maintien de l’emploi pendant la pandémie. La disponibilité des fonds par l’intermédiaire de SURE et les enseignements politiques tirés de la crise financière mondiale ont contribué à la généralisation de ces programmes dans l’UE. Onze États membres disposaient de dispositifs préalablement à la pandémie de COVID-19, et 16 États membres ont mis en place de nouveaux régimes ou des régimes supplémentaires en 2020. Les dispositifs nationaux ont été adaptés, notamment au cours des phases initiales, afin d’élargir les critères d’éligibilité, d’alléger le fardeau administratif des demandes et d’introduire des systèmes d’aide au revenu pour les travailleurs indépendants.
 

Malgré certaines similitudes dans l’approche globale, des différences importantes subsistent dans les caractéristiques institutionnelles de ces dispositifs et en ce qui concerne le soutien offert aux salariés et celui apporté aux travailleurs indépendants. Ces différences ont eu une incidence sur les taux d’éligibilité et d’utilisation, ainsi que sur l’emploi et les revenus.
 

Bien que l’aide au revenu des travailleurs indépendants représente une caractéristique inédite des mesures prises, l’ampleur et le niveau de l’aide qui leur a été accordée sont restés inférieurs à ceux offerts aux salariés.
 

La participation était généralement plus faible dans les pays où certaines catégories de travailleurs, tels que les travailleurs indépendants ou les travailleurs du secteur public, étaient exclues du régime ou dans lesquels les entreprises devaient fournir des justificatifs pour y participer. Certaines conditions, telles que des règles spéciales de protection contre le licenciement, ont également réduit les taux d’utilisation.
 

La réduction du fardeau administratif lié au dépôt de la demande a favorisé l’augmentation du recours à ces dispositifs. Ce point s’est révélé essentiel au cours de la première phase de la pandémie, lorsque l’incertitude concernant les confinements et les verrous administratifs était généralisée.
 

Les dispositifs plus anciens ont enregistré des taux d’utilisation plus élevés, ce qui indique que le fait qu’ils soient connus a influencé la décision des entreprises de recourir aux aides disponibles.
 

Les effets estimés sur l’emploi de ces dispositifs sont importants. En 2020 et 2021, ils ont permis de sauver, selon les estimations, 26,9 millions d’emplois. Les grands marchés du travail, notamment ceux de la France, de l’Allemagne, de l’Italie, des Pays-Bas et de l’Espagne, représentaient plus de 80 % des emplois sauvés dans l’UE en 2020.
 

Les dispositifs ont permis d’atténuer l’incidence de la COVID-19 sur les revenus des ménages, en particulier en 2020. Leur contribution relativement moindre à la protection des revenus des ménages tout au long de l’année 2021 s’explique par des taux d’utilisation plus faibles au cours de la phase de reprise naissante. Dans de nombreux pays, les dispositifs ont constitué une bouée de sauvetage tant pour les salariés que pour les travailleurs indépendants tout au long de ces deux années.
 

Avec les prestations sociales et les impôts directs, les dispositifs de maintien de l’emploi ont absorbé 74,4 % de la perte des revenus disponibles en 2020 et 67,1 % en 2021, les principaux instruments qui ont compensé les conséquences de la pandémie sur les revenus étant les impôts et les cotisations de sécurité sociale, à hauteur de 26,4 %. La baisse des revenus imposables et la diminution des charges fiscales, conjuguées aux régimes d’imposition progressive mis en place dans certains pays, ont contribué à alléger le poids des cotisations de sécurité sociale. Par ailleurs, les dispositifs de maintien de l’emploi et les indemnités de chômage ont respectivement réduit la perte de revenu de 22,1 % et de 18,0 %.
 

Les mesures de stabilisation des revenus s’apparentant à des dispositifs de maintien de l’emploi sont restées la principale intervention politique protégeant les revenus des travailleurs indépendants en 2020 et en 2021. Si les indemnités de chômage ont contribué à protéger les revenus des salariés, elles n’ont joué qu’un rôle marginal pour les travailleurs indépendants.
 

Les dispositifs de maintien de l’emploi ont davantage préservé les revenus des travailleurs les plus modestes que ceux des autres catégories au cours des deux années de la pandémie, et ce dans tous les États membres. Le rôle redistributif des dispositifs de maintien de l’emploi et des mesures de stabilisation des revenus a considérablement varié d’un État membre à l’autre. En moyenne, au niveau de l’UE, l’effet d’amortissement des revenus des interventions était supérieur de 20 points de pourcentage pour le quintile inférieur de la répartition des revenus comparé au quintile supérieur. Cela est dû aux caractéristiques de conception des dispositifs de maintien de l’emploi, telles que les seuils de revenu et les taux de remplacement, ce qui suggère que ces dispositifs ont correctement ciblé les groupes ayant le plus besoin d’aide.
 

Les indicateurs de pauvreté et d’inégalité témoignent du rôle redistributif des dispositifs de maintien de l’emploi et des mesures de stabilisation des revenus pour les salariés et les travailleurs indépendants. En moyenne, en 2021, les dispositifs de maintien de l’emploi ont fait baisser les inégalités de 0,15 point de pourcentage, selon les estimations, tout en réduisant le taux de risque de pauvreté de 0,5 point de pourcentage.
 

Orientations politiques

• Les dispositifs de maintien de l’emploi sont des interventions politiques temporaires mais efficaces qui peuvent être mises en œuvre pendant les crises afin de préserver l’emploi et les revenus. Leur efficacité dépend de la souplesse des critères de conditionnalité et d’éligibilité, qui doivent être ajustés afin de correspondre aux besoins du marché du travail et d’éviter les effets d’aubaine.
   
• Pendant la pandémie de COVID-19, le fait que les dispositifs de maintien de l’emploi aient ciblé les secteurs les plus touchés par les restrictions sanitaires nationales s’est avéré efficace pour soutenir les entreprises et les travailleurs.
   
• Lorsqu’ils conçoivent des dispositifs de maintien de l’emploi, les responsables politiques doivent envisager les interactions avec les systèmes nationaux d’assurance sociale au sens large. En particulier, le lien entre les systèmes de chômage et les dispositifs de maintien de l’emploi devrait être renforcé.
   
• Ces dispositifs devraient également inciter les travailleurs et les employeurs à utiliser les périodes d’arrêt disponibles de manière productive, par exemple pour la formation. Ils devraient être alignés sur les initiatives nationales et européennes existantes, telles que la recommandation du Conseil de l’Union européenne sur les microcertifications, qui vise à faire en sorte que les expériences d’apprentissage de courte durée soient certifiées et reconnues sur le marché du travail.
   
• L’accès aux dispositifs de maintien de l’emploi et aux mesures similaires d’aide au revenu destinés aux travailleurs atypiques et aux travailleurs indépendants devrait être amélioré. L’expérience tirée de la pandémie montre que ces régimes ont temporairement comblé les lacunes existantes en matière de couverture sociale pour ces catégories de travailleurs.