Socijalno upravljanje Mehanizmom za oporavak i otpornost: sudjelovanje nacionalnih socijalnih partnera

Mehanizam za oporavak i otpornost privremeni je financijski instrument uspostavljen Uredbom (EU) 2021/241 u veljači 2021. Njegova je početna svrha bila pružiti potporu oporavku država članica EU-a od pandemije bolesti COVID-19 i istodobno ojačati njihova gospodarstva i društva te ih pripremiti za zelenu i digitalnu tranziciju. Mehanizam za oporavak i otpornost prvotno je uspostavljen u kontekstu pandemije, ali je produljen na srednjoročno razdoblje (do 2026.). Mehanizam za oporavak i otpornost temelj je ambicioznog paketa NextGenerationEU i integriran je u okvir europskog semestra za koordinaciju gospodarske i socijalne politike; sredstva u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost namijenjena su rješavanju izazova utvrđenih u preporukama za pojedine zemlje koje je donijelo Vijeće Europske unije.

Europska komisija potaknula je vlade država članica da socijalne partnere uključe u europski semestar, a Uredbom o Mehanizmu za oporavak i otpornost traži se savjetovanje s njima u pripremi i provedbi nacionalnih planova za oporavak i otpornost. U ovom se izvješću preispituje kvaliteta sudjelovanja socijalnih partnera u tekućoj provedbi reformi i ulaganja uključenih u planove za oporavak i otpornost u 2023. Ispituje se i kvaliteta njihova sudjelovanja u pripremi nacionalnih programa reformi za 2023. u okviru europskog semestra.

Kontekst politike

Ciklus europskog semestra 2023. odvijao se u zahtjevnim okolnostima s obzirom na rat u Ukrajini te u neizvjesnom gospodarskom kontekstu, uključujući visoku inflaciju i uska grla u opskrbi. Ti su problemi utjecali na provedbu planova za oporavak i otpornost država članica, no sveukupno funkcioniranje Mehanizma za oporavak i otpornost dobro napreduje. Prema podatcima Komisije, u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost do 1. rujna 2023. zaprimljen je 31 zahtjev za plaćanje iz 19 država članica te je isplaćeno 153,4 milijarde EUR. Međutim, neke su države članice izvijestile o određenim problemima povezanima s administrativnim kapacitetom, poteškoćama u poštovanju rokova zbog neočekivanih kašnjenja u radovima i nastalih troškova te s ostvarivanjem ključnih etapa.

Nakon izmjene Uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost, 23 države članice dobrovoljno su dostavile izmijenjene planove za oporavak i otpornost koji uključuju novo poglavlje o planu REPowerEU. Države članice dostavile su ta poglavlja kao odgovor na poremećaj na globalnom energetskom tržištu uzrokovan invazijom Rusije na Ukrajinu. U okviru plana REPowerEU Mehanizmom za oporavak i otpornost podupiru se dodatne reforme i ulaganja kako bi se ispunili ciljevi plana, kao što su smanjenje potrošnje energije, podupiranje prekvalifikacije radne snage za zelenu budućnost, rješavanje problema energetskog siromaštva i općenito ubrzavanje prelaska na čistu energiju.

Glavni zaključci

Institucionalno okruženje za sudjelovanje

Svaka država članica odabrala je najprikladniju upravljačku strukturu za provedbu svojeg plana za oporavak i otpornost, u skladu s nacionalnim okvirima socijalnog dijaloga. Institucionalni okviri za sudjelovanje socijalnih partnera stoga se u velikoj mjeri razlikuju jer su neke države članice uspostavile posebna okruženja i postupke, a druge su iskoristile postojeće kanale socijalnog dijaloga.

U većini država članica socijalni partneri izvijestili su da se njihovo sudjelovanje odvija kroz različita okruženja. U državama članicama u kojima se socijalni dijalog ne odvija u formalnim ili institucionaliziranim okruženjima, ad hoc ili neformalna dvostrana ili trostrana savjetovanja glavno su okruženje za njihovo sudjelovanje. U drugim zemljama uspostavljeni su ad hoc procesi savjetovanja za uključivanje socijalnih partnera kao alternativa njihovu sudjelovanju kroz uhodanu praksu socijalnog dijaloga. Osim toga, neke vlade održavaju savjetovanja, nastojeći opseg uključenosti proširiti sa socijalnih partnera na organizacije civilnog društva.

Postojeći dvostrani i trostrani socijalni dijalozi uobičajeno su okruženje za sudjelovanje socijalnih partnera u nizu država članica (Belgija, Bugarska, Cipar, Češka, Francuska, Hrvatska, Mađarska, Malta, Poljska, Portugal, Slovačka i Slovenija), iako je u nekim slučajevima taj oblik sudjelovanja sekundaran ili dopunski u odnosu na druga okruženja.

U nekoliko zemalja socijalni partneri sudjeluju putem novih tijela ili posebnih radnih skupina osnovanih u kontekstu europskog semestra ili radi praćenja provedbe planova za oporavak i otpornost. Takvo okruženje prevladava u nekim zemljama srednje i istočne Europe (Mađarska, Poljska, Rumunjska i Slovačka) te u južnoj Europi (Italija, Portugal i Španjolska).

Kvaliteta sudjelovanja

U skladu s prethodnim saznanjima o provedbi planova za oporavak i otpornost, u većini država članica socijalni partneri utvrdili su da nedostatno vrijeme za savjetovanje ograničava pravilno i konstruktivno savjetovanje.

Slično tome, kvaliteta razmjena mišljenja s nacionalnim tijelima općenito se ocjenjuje negativno. Socijalni partneri nezadovoljni su svojom ograničenom sposobnošću da utječu na provedbu planova za oporavak i otpornost, bilo zbog vremenskih ograničenja ili zbog nedostatka odgovarajućih informacija ili povratnih informacija od nacionalnih tijela.

Međutim, za tumačenje tih ocjena potrebna je veća preciznost te treba uzeti u obzir njihov kontekst jer na njih mogu utjecati različiti čimbenici. Jedan je od njih različita dinamika provedbe među zemljama. U nekim državama članicama djelovanje nacionalnih odbora za praćenje planova za oporavak i otpornost u ranoj je fazi, a na ocjene socijalnih partnera mogu utjecati rasprave povezane sa sastavom tih odbora ili dogovorom o postupovnim pravilima u vezi s njima.

Organizacije poslodavaca općenito su više zadovoljne nego sindikati svojim sudjelovanjem u provedbi reformi i ulaganja u većini područja politika. To se može objasniti prirodom reformi i ulaganja predviđenih u nacionalnim planovima.

Međutim, na stajališta socijalnih partnera utječe složenost upravljačke strukture za provedbu planova za oporavak i otpornost (što uključuje ministarstva, različite administrativne ili regionalne odjele itd.). Zbog toga je teško pružiti odgovarajuću i konstruktivnu ocjenu različitih uključenih tijela, institucija i odbora.

Prema mišljenju socijalnih partnera, Europska komisija aktivno ih je obavještavala o događanjima u vezi s Mehanizmom za oporavak i otpornost te ih je uključivala u ta događanja. Sudjelovali su na različite načine, među ostalim kroz redovite razmjene mišljenja sa službenicima Komisije za europski semestar, sastanke s Radnom skupinom za oporavak i otpornost te misije za utvrđivanje činjenica. Većina socijalnih partnera koji su sudjelovali cijenila je što su dobili priliku iskazati svoje mišljenje.

Smjernice politike

• Od njegova donošenja 2021., tijekom krize uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19, Mehanizam za oporavak i otpornost razvijao se kako bi se prilagodio promjenjivom geopolitičkom okruženju i zahtjevnim gospodarskim okolnostima. Na temelju iskustava koja su vlade i socijalni partneri stekli u prvoj fazi postupka provedbe plana za oporavak i otpornost sada bi trebala započeti mirnija druga faza, tijekom koje bi socijalni partneri trebali biti redovitije i sveobuhvatnije uključeni na različitim razinama.
   
• Što je gospodarski kontekst složeniji i neizvjesniji, to bi trebalo biti veće i šire sudjelovanje socijalnih partnera u oblikovanju politike u području gospodarstva, socijalne politike i politike održivosti. Tim će se angažmanom doprinijeti postizanju djelotvornosti strukturnih reformi i ulaganja utvrđenih u planovima za oporavak i otpornost te će se povećati njihova legitimnost.
   
• U skladu s preporukom o jačanju socijalnog dijaloga u EU-u koju je Vijeće donijelo 12. lipnja 2023. i s provedbom europskog stupa socijalnih prava, sustavno, smisleno i pravodobno uključivanje socijalnih partnera treba dobiti veći prioritet u razvoju politika zapošljavanja i socijalnih politika te svih drugih relevantnih politika tijekom druge faze provedbe Mehanizma za oporavak i otpornost koja će trajati do kraja 2026.