Suočavanje s krizom: Kako su programi očuvanja radnih mjesta osigurali zaposlenost i prihode tijekom pandemije

Javascript is disabled in your browser. Please, enable it for a better user experience.

Authors

Dragoș Adăscăliței

Tina Weber

Federico Vegetti

Michael Christl

Silvia De Poli

Viginta Ivaškaitė-Tamošiūnė

Abstract

U ovom se izvješću opisuju provedba i promjenjive značajke programa očuvanja radnih mjesta u EU-u u razdoblju od 2020. do 2022. Kao odgovor na zdravstvenu krizu uzrokovanu bolešću COVID-19 vlade EU-a brzo su uvele programe očuvanja radnih mjesta za osiguranje zaposlenosti, potporu poduzećima i zadržavanje individualnih prihoda. Izvješće pokazuje da su se, nakon početnog razdoblja tijekom kojeg su programi očuvanja radnih mjesta doživjeli brojne promjene u pogledu kriterija prihvatljivosti i uvjetovanosti, institucionalna obilježja programa očuvanja radnih mjesta stabilizirala kako je pandemija napredovala. Nadalje, izvješće pokazuje da se visoka razina heterogenosti značajki programa održala tijekom pandemije i nakon nje. Dok su neki programi istekli nakon završetka pandemije, drugi su pretvoreni u stalne instrumente tržišta rada. U izvješću se također analiziraju učinci na zapošljavanje i distribucijski učinci programa očuvanja radnih mjesta, pri čemu se ističu njihova značajna ostvarenja u pogledu broja očuvanih radnih mjesta i udjela osobnih dohodaka zadržanih tijekom pandemije. Procjenjuje se da je primjenom takvih programa u 2020. u EU-u očuvano 24,8 milijuna radnih mjesta. Nadalje, programi su apsorbirali više od trećine dohodovnog šoka uzrokovanog pandemijom bolesti COVID-19 u 2020. i više od petine dohodovnog šoka u 2021.

Weathering the crisis: How job retention schemes preserved employment and incomes during the pandemic

English (2.15 MB - PDF)

Key messages

Programi očuvanja radnih mjesta bili su jedan od glavnih instrumenata politike korištenih tijekom pandemije bolesti COVID-19 kako bi se zaštitila radna mjesta i prihodi. Za razliku od prethodnih kriza, programi slični programima očuvanja radnih mjesta prošireni su na samozaposlene radnike.
Zemlje koje su smanjile administrativno opterećenje za pristup programima očuvanja radnih mjesta tijekom pandemije bolesti COVID-19 sudjelovale su u takvim programima u većem postotku. Manje uvjeta i pojednostavljeni kriteriji prihvatljivosti također su pridonijeli većem sudjelovanju.
Programi očuvanja radnih mjesta imali su znatan učinak na zaposlenost i dohodak kućanstava tijekom pandemije. Procjenjuje se da se tim programima 2020. i 2021. očuvalo 26,9 milijuna radnih mjesta.
Programi očuvanja radnih mjesta odigrali su važnu ulogu 2020. i 2021. u preraspodjeli sredstava, pružajući veću zaštitu osobama s nižim dohotkom nego osobama u drugim dohodovnim skupinama.
U 2021. programi očuvanja radnih mjesta smanjili su nejednakost za procijenjenih 0,15 postotnih bodova, dok su istodobno snizili stopu rizika od siromaštva za 0,5 postotnih bodova.

Executive summary

Programi očuvanja radnih mjesta bili su jedna od glavnih intervencija politike u EU-u za ublažavanje negativnih učinaka bolesti COVID-19 na tržište rada. Za razliku od prethodnih kriza, sve su ih države članice koristile za zaštitu radnih mjesta, potporu dohotku i osiguravanje fiskalnog zdravlja nacionalnih sustava socijalne sigurnosti. U ovom se izvješću opisuju institucijske značajke programa očuvanja radnih mjesta, procjenjuju se njihovi učinci na zapošljavanje i uloga u zaštiti dohotka kućanstava od šoka izazvanog pandemijom.

Kontekst politike

COVID-19 zahtijeva brze i inovativne politike na razini EU-a i na nacionalnoj razini. Opća klauzula o odstupanju u okviru Pakta o stabilnosti i rastu prvi je put aktivirana u ožujku 2020. kako bi se državama članicama omogućila provedba hitne politike sa znatnim proračunskim posljedicama. Nakon toga uslijedile su dvije investicijske inicijative kao odgovor na COVID-19, kojima je uveden privremeni okvir kojim se osiguravaju fleksibilna pravila o upotrebi strukturnih fondova za ublažavanje gospodarskih posljedica pandemije. Te su inicijative državama članicama omogućile da stave u funkciju do 8 milijardi EUR izravnih sredstava i da povećaju javna ulaganja EU-a do 37 milijardi EUR kao odgovor na krizu. Time su pojednostavljena pravila za pristup kohezijskim fondovima, omogućen je prijenos između različitih kategorija fondova i regija i iznimno je državama članicama omogućeno da zatraže 100 %-tno sufinanciranje iz kohezijskih fondova.

Nadalje, u travnju 2020. Europska komisija predložila je novi mehanizam financiranja: europski instrument za privremenu potporu radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji (SURE). Zahvaljujući instrumentu SURE Komisija je mogla pozajmiti do 100 milijardi EUR pod povoljnim uvjetima i raspodijeliti sredstva državama članicama za programe očuvanja radnih mjesta. Program je postao glavni paneuropski instrument za financiranje programa očuvanja radnih mjesta tijekom pandemije.

Glavni zaključci

Sve države članice provele su programe očuvanja radnih mjesta tijekom pandemije. Dostupnost sredstava u okviru instrumenta SURE i iskustva o politikama stečena tijekom globalne financijske krize doprinijeli su raširenoj upotrebi takvih programa u EU-u. Jedanaest država članica imalo je programe prije pandemije bolesti COVID-19, a 16 ih je 2020. uvelo nove ili dodatne programe. Nacionalni su programi prilagođeni posebno u početnim fazama kako bi se proširili kriteriji prihvatljivosti, smanjilo administrativno opterećenje zahtjeva i uveli programi dohodovne potpore za samozaposlene osobe.

Unatoč sličnostima u ukupnom pristupu, i dalje postoje znatne razlike u njihovim institucionalnim značajkama te između potpore koja se pruža zaposlenicima i samozaposlenim osobama, što je utjecalo na stope iskorištenosti, kao i na zaposlenost i prihode.

Iako je potpora dohotku za samozaposlene radnike uvedena prvi put, opseg i razina dodijeljene potpore i dalje su bili ispod razine ponuđene zaposlenicima.

Sudjelovanje je uglavnom bilo niže u zemljama u kojima su neke kategorije radnika, kao što su samozaposlene osobe ili radnici u javnom sektoru, isključene iz programa ili u kojima su poduzeća morala pružiti opravdanja za pristup tom programu. Određeni uvjeti, kao što su posebna pravila o zaštiti od otkaza, smanjili su stope iskorištenosti.

Smanjenje administrativnog opterećenja za zahtjeve potaknulo je veće stope iskorištenosti. To je bilo posebno važno tijekom prve faze pandemije, kada je neizvjesnost povezana s uvođenjem socijalne distance i administrativnim uskim grlima bila raširena.

Dugoročniji programi imali su veće stope iskorištenosti, što je ukazivalo na to da je saznanje o njima utjecalo na to hoće li se poduzeća odlučiti iskoristiti dostupne potpore.

Procijenjeni učinci programa očuvanja radnih mjesta na zapošljavanje su značajni. Procjenjuje se da se 2020. i 2021. očuvalo otprilike 26,9 milijuna radnih mjesta. Velika tržišta rada, uključujući ona u Francuskoj, Njemačkoj, Italiji, Nizozemskoj i Španjolskoj, činila su više od 80 % radnih mjesta očuvanih u EU-u tijekom 2020.

Tim je programima ublažen učinak bolesti COVID-19 na prihode kućanstava, posebno u 2020. Njihov relativno manji doprinos zaštiti dohodaka kućanstava tijekom 2021. objašnjava se nižim stopama iskorištenosti tijekom početne faze oporavka. U mnogim su zemljama programi tijekom obje godine bili ključni i za uzdržavane zaposlenike i za samozaposlene osobe.

Zajedno sa socijalnim naknadama i izravnim porezima, programi očuvanja radnih mjesta apsorbirali su 74,4 % šoka na raspoloživi dohodak u 2020. i 67,1 % u 2021., a glavni instrumenti koji su apsorbirali učinak pandemije na dohodak bili su porezi i doprinosi za socijalno osiguranje od 26,4 %. Niži oporezivi dohodak i niže porezne obveze u kombinaciji s progresivnim sustavima oporezivanja u nekim zemljama pridonijeli su smanjenju tereta doprinosa za socijalno osiguranje. S druge strane, programi očuvanja radnih mjesta i naknade za nezaposlene smanjili su dohodovni šok za 22,1 % odnosno 18,0 %.

Mjere stabilizacije prihoda slične sustavima očuvanja radnih mjesta i dalje su glavna intervencija politike kojom se štite prihodi samozaposlenih radnika i u 2020. i u 2021. Iako su naknade za nezaposlenost pomogle u zaštiti dohodaka uzdržavanih zaposlenika, odigrale su tek marginalnu ulogu za samozaposlene radnike.

Programima očuvanja radnih mjesta zaštićeni su prihodi osoba s niskim dohotkom više nego prihodi drugih skupina u obje godine pandemije i u svim državama članicama. Redistributivna uloga programa očuvanja radnih mjesta i mjera stabilizacije prihoda znatno se razlikovala među državama članicama. Na razini EU-a učinak intervencija na smanjenje dohotka u prosjeku je bio 20 postotnih bodova veći za najniži kvintil raspodjele dohotka nego za najviši kvintil. Taj je učinak potaknut značajkama programa očuvanja radnih mjesta, kao što su dohodovni pragovi i stope zamjene, što upućuje na to da su programi očuvanja radnih mjesta ispravno usmjereni na skupine kojima je potpora najpotrebnija.

Redistributivna uloga programa očuvanja radnih mjesta i mjera stabilizacije prihoda za zaposlenike i samozaposlene osobe odražava se u pokazateljima siromaštva i nejednakosti. Tijekom 2021. programi očuvanja radnih mjesta u prosjeku su smanjili nejednakost za procijenjenih 0,15 postotnih bodova, dok su istodobno snizili stopu rizika od siromaštva za 0,5 postotnih bodova.

Smjernice politike

Programi očuvanja radnih mjesta privremene su, ali učinkovite intervencije politike koje se mogu primijeniti tijekom krize za očuvanje zaposlenosti i prihoda. Njihova učinkovitost ovisi o fleksibilnim uvjetima i kriterijima prihvatljivosti, koje je potrebno prilagoditi kako bi se uzele u obzir potrebe tržišta rada i izbjegli učinci balasta.
Tijekom pandemije bolesti COVID-19, usmjeravanje programa očuvanja radnih mjesta u sektorima najviše pogođenima nacionalnim zdravstvenim ograničenjima pokazalo se učinkovitim u pružanju potpore poduzećima i radnicima.
Pri osmišljavanju programa očuvanja radnih mjesta oblikovatelji politika trebaju razmotriti interakciju sa širim nacionalnim sustavima socijalnog osiguranja. Posebno bi trebalo ojačati vezu između sustava za nezaposlenost i programa očuvanja radnih mjesta.
Programi očuvanja radnih mjesta također bi trebali poticati radnike i poslodavce da produktivno koriste dostupno vrijeme prekida rada, primjerice za osposobljavanje. Takvi bi programi trebali biti usklađeni s postojećim nacionalnim inicijativama i inicijativama EU-a, kao što je preporuka Vijeća Europske unije o mikrokvalifikacijama, kojom se nastoji osigurati da se kratkoročna iskustva učenja certificiraju i priznaju na tržištu rada.
Trebalo bi poboljšati pristup programima očuvanja radnih mjesta i sličnim mjerama potpore dohotku za nestandardne radnike i samozaposlene osobe. Iskustvo iz pandemije pokazuje da su se takvim programima privremeno riješili nedostatci u socijalnom osiguranju za te kategorije radnika.

The report contains the following lists of tables and figures.

List of tables

Table 1: Employer eligibility criteria across Member States
Table 2: Dismissal protection across Member States for the duration of job retention schemes during the COVID-19 pandemic
Table 3: Groups of workers, other than core, covered by job retention schemes during the pandemic, across Member States
Table 4: Wage replacement rate and cap on job retention schemes, by Member State
Table 5: Income replacement rates for the self-employed during the COVID-19 pandemic across Member States
Table 6: Multilevel linear models for the impact of job retention schemes’ institutional features on take-up rates
Table 7: Number of jobs saved, in thousands and as a percentage of total employment, by Member State
Table 8: Labour market transitions, by Member State, 2021
Table A1: Instrument diagnostics
Table A2: Correspondents who contributed to this study

List of figures

Figure 1: Spending profile of SURE-financed measures, 2020–2022 (%)
Figure 2: Minimum income or turnover loss required to access self-employment income support schemes, early phase of the pandemic (first half of 2020) (%)
Figure 3: Average number of employees supported by job retention schemes across Member States, 2020–2022 (thousands)
Figure 4: Participants in job retention schemes in the EU27 as a share of total employment, Q1–Q2 2020 (%)
Figure 5: Employment effects of job retention schemes, by Member State and quarter, 2020–2022 (thousands)
Figure 6: Income stabilisation coefficient for the EU, 2020–2021
Figure 7: Income stabilisation coefficient, by component and Member State, 2021
Figure 8: Income stabilisation coefficient, by Member State, bottom and top quintiles, 2020–2021
Figure 9: Year-on-year percentage change in net equivalised disposable income in Ireland, with and without COVID-19 income supports, by decile, 2020–2022
Figure 10: Income stabilisation coefficient for employees (upper panel) and self-employed workers (lower panel), by component and Member State, 2021
Figure 11: Income stabilisation coefficient without government intervention (counterfactual) and with the intervention, by Member State, 2021
Figure 12: Contribution of job retention schemes to the ISC, by Member State and year
Figure 13: Year-on-year change in the Gini coefficient due to government intervention, by Member State, 2021
Figure 14: Change in the AROP rate due to government intervention, by Member State, 2021

Number of pages: 64

Reference nº: EF24021

ISBN: 978-92-897-2423-4

Catalogue nº: TJ-01-24-002-EN-N

DOI: 10.2806/7896442

Permalink: eurofound.link/ef24021

Cite this publication
Eurofound (2024), Weathering the crisis: How job retention schemes preserved employment and incomes during the pandemic, Publications Office of the European Union, Luxembourg.