Governance sociale del dispositivo per la ripresa e la resilienza: coinvolgimento delle parti sociali nazionali

Il dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF) è uno strumento finanziario temporaneo istituito dal regolamento (UE) 2021/241 nel febbraio 2021. Il suo scopo iniziale era sostenere la ripresa degli Stati membri dell’UE dalla pandemia di COVID-19 e, contemporaneamente, rafforzare le loro economie e società e prepararle per la transizione verde e digitale. Inizialmente inquadrato nel contesto pandemico, il RRF è stato esteso a medio termine (fino al 2026). Il RRF è la pietra angolare dell’ambizioso pacchetto NextGenerationEU ed è stato integrato nel quadro del semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche e sociali. I suoi finanziamenti sono destinati ad affrontare le sfide individuate nelle raccomandazioni specifiche per paese formulate dal Consiglio dell’Unione europea.

La Commissione europea ha incoraggiato i governi degli Stati membri a coinvolgere le parti sociali nel semestre europeo. Inoltre il regolamento RRF richiede che le parti sociali siano consultate nella preparazione e nell’attuazione dei piani nazionali di ripresa e resilienza (PNRR). La presente relazione esamina la qualità del coinvolgimento delle parti sociali nell’attuazione in corso delle riforme e degli investimenti inclusi nei PNRR nel 2023, oltre che nella preparazione dei programmi nazionali di riforma (PNR) per il 2023 nell’ambito del semestre europeo.

Contesto delle politiche

Il ciclo del semestre europeo del 2023 si è svolto in un contesto difficile caratterizzato dalla guerra in Ucraina e dall’incertezza economica, con un’inflazione elevata e strozzature a livello degli approvvigionamenti. Tali problemi hanno inciso sull’attuazione dei PNRR degli Stati membri, sebbene nel complesso il RRF sia sulla buona strada. Secondo la Commissione, al 1º settembre 2023 il RRF aveva ricevuto 31 richieste di pagamento da 19 Stati membri e aveva erogato 153,4 miliardi di EUR. Tuttavia alcuni Stati membri hanno segnalato problemi relativi alla capacità amministrativa e difficoltà nel rispettare le scadenze, a causa di ritardi inattesi nelle opere e dei costi sostenuti, nonché nel raggiungimento dei traguardi fondamentali.

A seguito della modifica del regolamento RRF, 23 Stati membri hanno presentato volontariamente PNRR modificati comprendenti un nuovo capitolo REPowerEU. Gli Stati membri hanno presentato questi capitoli in risposta alla perturbazione del mercato globale dell’energia provocata dall’invasione dell’Ucraina da parte della Russia. Nell’ambito del piano REPowerEU, il RRF sostiene ulteriori riforme e investimenti per conseguire gli obiettivi del piano, quali la riduzione del consumo energetico, il sostegno alla riqualificazione della forza lavoro per un futuro verde, la lotta alla povertà energetica e, in generale, l’accelerazione della transizione verso l’energia pulita.

Principali risultati

Assetti istituzionali per il coinvolgimento

Ciascuno Stato membro ha scelto la struttura di governance più appropriata per l’attuazione del proprio PNRR, conformemente ai quadri nazionali di dialogo sociale. I quadri istituzionali per il coinvolgimento delle parti sociali sono pertanto molto diversi, in quanto alcuni Stati membri hanno stabilito procedure e assetti specifici, mentre altri hanno utilizzato i canali di dialogo sociale già esistenti.

Nella maggior parte degli Stati membri le parti sociali hanno riferito di essere coinvolte attraverso una combinazione di assetti. Negli Stati membri in cui il dialogo sociale non è condotto mediante assetti formali o istituzionalizzati, le consultazioni bipartite o tripartite ad hoc o informali costituiscono l’assetto principale per il coinvolgimento. In altri paesi sono stati istituiti processi di consultazione ad hoc per il coinvolgimento delle parti sociali, come alternativa alle istituzioni consolidate di dialogo sociale. Inoltre alcuni governi hanno tenuto consultazioni nell’ambito degli sforzi volti ad estendere l’ambito del coinvolgimento al di là delle parti sociali, includendo le organizzazioni della società civile.

Le istituzioni bipartite e tripartite di dialogo sociale esistenti sono un assetto comune per il coinvolgimento delle parti sociali in diversi Stati membri (Belgio, Bulgaria, Cipro, Cechia, Croazia, Francia, Malta, Polonia, Portogallo, Slovacchia, Slovenia e Ungheria), anche se in alcuni casi questa forma di coinvolgimento è secondaria o complementare ad altre strutture.

In alcuni paesi le parti sociali sono state coinvolte attraverso nuovi organismi o gruppi di lavoro specifici creati nel contesto del semestre europeo o per monitorare l’attuazione dei PNRR. Questo è l’assetto predominante in alcuni paesi dell’Europa centrale e orientale (Polonia, Romania, Slovacchia e Ungheria) e dell’Europa meridionale (Italia, Portogallo e Spagna).

Qualità del coinvolgimento

In linea con precedenti conclusioni sull’attuazione dei PNRR, la maggior parte degli Stati membri ha segnalato che il tempo insufficiente disponibile costituisce un limite allo svolgimento di consultazioni adeguate e significative.

Analogamente, la qualità degli scambi con le autorità nazionali è generalmente valutata negativamente. Le parti sociali non sono soddisfatte della loro capacità limitata di influire sull’attuazione dei PNRR, a causa di vincoli temporali o della mancanza di informazioni o riscontri adeguati da parte delle autorità nazionali.

Tali valutazioni, tuttavia, dovrebbero essere interpretate in modo più articolato, tenendo conto del loro contesto, in quanto possono dipendere da vari fattori. Uno di questi è il diverso ritmo di attuazione nei vari paesi. In alcuni Stati membri l’attività dei comitati nazionali di monitoraggio dei PNRR è nelle fasi iniziali e le valutazioni delle parti sociali possono essere influenzate dalle discussioni relative alla composizione di tali comitati o alla definizione delle norme procedurali che li riguardano.

Nel complesso, le organizzazioni dei datori di lavoro tendono a essere più soddisfatte rispetto ai sindacati in merito al proprio coinvolgimento nell’attuazione delle riforme e degli investimenti nella maggior parte degli ambiti delle politiche. Ciò può essere spiegato dalla natura delle riforme e degli investimenti previsti nei piani nazionali.

I pareri delle parti sociali, tuttavia, sono influenzati dalla complessità della struttura di governance per l’attuazione dei PNRR (compresi ministeri, diversi dipartimenti amministrativi o regionali, ecc.). Pertanto, è difficile fornire una valutazione adeguata e significativa dei vari organi, istituzioni e comitati coinvolti.

Secondo le parti sociali, la Commissione europea ha svolto un ruolo attivo nell’informarle sugli sviluppi relativi al RRF e nell’assicurare il loro coinvolgimento. Questo ha assunto varie forme, tra cui scambi regolari con i funzionari della Commissione responsabili del semestre europeo, riunioni con la task force per la ripresa e la resilienza e la partecipazione a missioni conoscitive. La maggior parte delle parti sociali partecipanti ha espresso apprezzamento per queste opportunità di essere ascoltate.

Spunti per le politiche

• Dall’adozione del RRF nel 2021, durante la crisi legata alla COVID-19, il dispositivo si è trasformato, adattandosi a un contesto geopolitico in evoluzione e a circostanze economiche difficili. Gli insegnamenti tratti dalle prime fasi del processo di attuazione dei PNRR da parte sia dei governi che delle parti sociali dovrebbero portare ora a una seconda fase più consolidata, durante la quale le parti sociali dovrebbero essere coinvolte in modo più regolare e completo a vari livelli.
   
• Quanto più complesso e incerto è il contesto economico, tanto migliore e più ampio dovrebbe essere il coinvolgimento delle parti sociali nell’elaborazione delle politiche economiche, sociali e di sostenibilità. Questo impegno contribuirà a garantire l’efficacia delle riforme strutturali e degli investimenti definiti nei PNRR e ne aumenterà la legittimità.
   
• In linea con la raccomandazione di rafforzare il dialogo sociale nell’UE adottata dal Consiglio il 12 giugno 2023 e con l’attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali, il coinvolgimento sistematico, significativo e tempestivo delle parti sociali dovrebbe diventare una priorità più rilevante nell’elaborazione delle politiche occupazionali e sociali e di tutte le altre politiche pertinenti durante la seconda fase dell’attuazione del RRF, che durerà fino alla fine del 2026.