La presente relazione descrive l’esecuzione e l’evoluzione delle caratteristiche dei regimi per il mantenimento dei posti di lavoro nell’Unione europea (UE) tra il 2020 e il 2022. In risposta all’emergenza sanitaria COVID-19, i governi dell’UE hanno rapidamente messo in atto regimi per il mantenimento dei posti di lavoro al fine di preservare l’occupazione, sostenere le imprese e mantenere i redditi individuali. La relazione mostra che, dopo un periodo iniziale durante il quale i regimi per il mantenimento dei posti di lavoro hanno subito numerosi cambiamenti in relazione ai loro criteri di ammissibilità e condizionalità, le caratteristiche istituzionali di detti regimi si sono stabilizzate con l’avanzare della pandemia. Inoltre, la relazione evidenzia che per l’intera durata della pandemia e nel periodo successivo le caratteristiche di questi regimi hanno mantenuto un elevato grado di eterogeneità. Se con la fine della pandemia alcuni regimi sono giunti a conclusione, altri si sono istituzionalizzati in via permanente nel mercato del lavoro. La relazione analizza inoltre gli effetti occupazionali e distributivi dei regimi per il mantenimento dei posti di lavoro, evidenziandone gli effetti significativi in termini di numero di posti di lavoro salvati e di percentuale dei redditi personali mantenuti durante la pandemia. Si stima che nel 2020 nell’UE siano stati salvati 24,8 milioni di posti di lavoro grazie all’utilizzo di tali strumenti. Inoltre, i regimi hanno attutito oltre un terzo dell’impatto sui redditi prodotto dalla pandemia di COVID-19 nel 2020 e più di un quinto di quello del 2021.
I regimi per il mantenimento dei posti di lavoro sono stati uno dei principali interventi politici utilizzati nell’UE per far fronte agli effetti negativi della pandemia di COVID-19 sul mercato del lavoro. A differenza delle crisi precedenti, tutti gli Stati membri hanno adottato questi strumenti per tutelare l’occupazione, sostenere i redditi e salvaguardare la sostenibilità fiscale dei sistemi nazionali di sicurezza sociale. La relazione descrive le caratteristiche istituzionali dei regimi per il mantenimento dei posti di lavoro, ne valuta gli effetti sull’occupazione e analizza il ruolo che hanno svolto nel proteggere i redditi familiari dagli effetti della pandemia.
La pandemia di COVID-19 ha richiesto politiche rapide e innovative a livello sia dell’UE sia nazionale. Nel marzo 2020 è stata attivata per la prima volta la clausola di salvaguardia generale nell’ambito del patto di stabilità e crescita per consentire agli Stati membri di attuare politiche di emergenza con conseguenze di bilancio significative. A ciò hanno fatto seguito due iniziative di investimento in risposta al coronavirus, che hanno introdotto un quadro temporaneo che prevedeva norme flessibili sull’utilizzo dei fondi strutturali per far fronte agli impatti economici della pandemia. Hanno permesso agli Stati membri di mobilitare fino a 8 miliardi di EUR in liquidità immediata e di accelerare investimenti pubblici dell’UE fino a 37 miliardi di EUR per far fronte alla crisi. I pacchetti hanno semplificato le norme di accesso ai fondi della politica di coesione, consentendo trasferimenti tra diverse categorie di fondi e tra regioni e, in via eccezionale, permettendo agli Stati membri di richiedere un cofinanziamento del 100 % per i programmi riguardanti la politica di coesione.
Inoltre, nell’aprile 2020, la Commissione europea ha proposto un nuovo meccanismo di finanziamento: lo strumento di sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza (SURE). Lo strumento SURE ha consentito alla Commissione di contrarre prestiti fino a 100 miliardi di EUR a condizioni favorevoli e di distribuire fondi agli Stati membri per interventi tesi a mantenere l’occupazione. È diventato il principale strumento paneuropeo per finanziare i regimi per il mantenimento dei posti di lavoro durante la pandemia.
Tutti gli Stati membri hanno attuato regimi per il mantenimento dei posti di lavoro durante la pandemia. La disponibilità di fondi tramite lo strumento SURE e gli insegnamenti politici tratti dalla crisi finanziaria mondiale hanno contribuito all’uso diffuso di tali regimi nell’UE. Undici Stati membri facevano già ricorso ai regimi prima della pandemia di COVID-19 e 16 ne hanno introdotto di nuovi o supplementari nel 2020. Soprattutto nelle fasi iniziali, i regimi nazionali sono stati adattati per ampliare i criteri di ammissibilità, alleggerire l’onere amministrativo delle domande e introdurre regimi di sostegno al reddito per i lavoratori autonomi.
Nonostante l’approccio generale sia simile per certi versi, permanevano differenze significative in termini di caratteristiche istituzionali e tra il sostegno offerto ai lavoratori dipendenti e quello offerto ai lavoratori autonomi. Questi hanno influenzato i tassi di ammissibilità e di fruizione, nonché l’occupazione e i redditi.
Sebbene il sostegno al reddito per i lavoratori autonomi sia stato un elemento senza precedenti nella risposta alla crisi, l’entità e il livello del sostegno a loro destinati sono rimasti inferiori rispetto a quelli concessi ai lavoratori dipendenti.
La partecipazione è stata tendenzialmente più bassa nei paesi in cui alcune categorie di lavoratori, come i lavoratori autonomi o del settore pubblico, erano escluse dal sistema o in cui le imprese dovevano fornire una giustificazione per accedervi. Anche alcune condizioni, come la normativa speciale di protezione dei lavoratori in caso di licenziamento, hanno contribuito a ridurre i tassi di fruizione.
La riduzione degli oneri amministrativi per le partecipazioni ha favorito tassi di fruizione più elevati. Ciò è stato particolarmente importante durante la prima fase della pandemia, quando dilagava l’incertezza in merito ai confinamenti e alle difficoltà burocratiche.
I regimi di più lunga durata hanno registrato tassi di fruizione più elevati, il che indica che la conoscenza di tali regimi ha influenzato la scelta delle imprese di utilizzare il sostegno disponibile.
Stando alle stime, gli effetti dei regimi per il mantenimento dei posti di lavoro sono significativi. Sempre secondo le stime, nel 2020 e 2021, tali regimi hanno salvato 26,9 milioni di posti di lavoro. I grandi mercati del lavoro, compresi quelli di Francia, Germania, Italia, Paesi Bassi e Spagna, hanno rappresentato oltre l’80 % dei posti di lavoro salvati nell’UE nel 2020.
I regimi hanno attenuato l’impatto della pandemia di COVID-19 sui redditi delle famiglie, specialmente nel 2020. Il loro contributo relativamente minore alla protezione dei redditi delle famiglie per tutto il 2021 è attribuibile ai minori tassi di fruizione durante la fase di ripresa iniziale. In molti paesi i regimi hanno fornito un’ancora di salvezza sia ai lavoratori dipendenti che ai lavoratori autonomi durante i due anni in questione.
Insieme alle prestazioni sociali e alle imposte dirette, i regimi per il mantenimento dei posti di lavoro hanno assorbito il 74,4 % dell’impatto sui redditi disponibili nel 2020 e il 67,1 % nel 2021; i principali strumenti che hanno assorbito l’effetto della pandemia sul reddito sono stati le imposte e i contributi previdenziali, pari al 26,4 %. Un reddito imponibile più basso e oneri fiscali più bassi, uniti ai regimi di tassazione progressiva in alcuni paesi, hanno contribuito ad alleviare l’onere dei contributi previdenziali. Al contrario, i regimi per il mantenimento dei posti di lavoro e le indennità di disoccupazione hanno attenuato l’impatto sui redditi rispettivamente del 22,1 % e del 18,0 %.
Le misure di stabilizzazione del reddito, simili ai regimi per il mantenimento dei posti di lavoro, sono rimaste il principale intervento politico a tutela dei redditi dei lavoratori autonomi sia nel 2020 che nel 2021. Le indennità di disoccupazione hanno contribuito a proteggere i redditi dei lavoratori dipendenti, ma hanno svolto solo un ruolo marginale per i lavoratori autonomi.
I regimi per il mantenimento dei posti di lavoro hanno protetto i redditi dei lavoratori a basso reddito più di quelli di altre categorie, in entrambi gli anni della pandemia e in tutti gli Stati membri. Il ruolo redistributivo dei regimi per il mantenimento dei posti di lavoro e delle misure di stabilizzazione del reddito varia sostanzialmente per dimensioni tra gli Stati membri. In media, a livello dell’UE, l’effetto ammortizzatore dei redditi prodotto dagli interventi è stato superiore di 20 punti percentuali per il quintile più basso della distribuzione dei redditi rispetto a quello più alto. Tale effetto è stato determinato dalle caratteristiche di concezione dei regimi per il mantenimento dei posti di lavoro, come le soglie di reddito e i tassi di sostituzione, il che suggerisce che tali misure sono state efficacemente indirizzate alle categorie più bisognose di sostegno.
Il ruolo redistributivo dei regimi per il mantenimento dei posti di lavoro e delle misure di stabilizzazione del reddito per i lavoratori dipendenti e i lavoratori autonomi ha trovato riscontro negli indicatori di povertà e di disuguaglianza. In media, nel 2021, i regimi per il mantenimento dei posti di lavoro hanno ridotto la disuguaglianza di circa 0,15 punti percentuali, abbassando al contempo il tasso di rischio di povertà di 0,5 punti percentuali.
The report contains the following lists of tables and figures.
Cite this publication
Eurofound (2024), Weathering the crisis: How job retention schemes preserved employment and incomes during the pandemic, Publications Office of the European Union, Luxembourg.