Przetrwanie kryzysu: w jaki sposób programy utrzymania miejsc pracy pozwoliły zachować zatrudnienie i dochody w czasie pandemii?

Programy utrzymania miejsc pracy stanowiły jedną z głównych interwencji politycznych w UE mających na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom COVID-19 na rynku pracy. W przeciwieństwie do poprzednich kryzysów, wszystkie państwa członkowskie wykorzystały je do ochrony zatrudnienia, wsparcia dochodów i zapewnienia zdrowia finansowego krajowych systemów zabezpieczenia społecznego. W raporcie przeanalizowano instytucjonalne cechy programów utrzymania miejsc pracy, oceniono ich wpływ na zatrudnienie i rolę w ochronie dochodów gospodarstw domowych przed szokiem wywołanym pandemią.
 

Kontekst polityki

Pandemia COVID19 wymagała szybkiej i innowacyjnej polityki zarówno na szczeblu unijnym, jak i krajowym. W marcu 2020 r. po raz pierwszy uruchomiono ogólną klauzulę wyjścia w ramach paktu stabilności i wzrostu, aby umożliwić państwom członkowskim wdrożenie polityk nadzwyczajnych o znaczących skutkach budżetowych. Następnie podjęto dwie inicjatywy inwestycyjne w odpowiedzi na koronawirusa, które wprowadziły tymczasowe ramy zapewniające elastyczne zasady korzystania z funduszy strukturalnych w celu przeciwdziałania skutkom gospodarczym pandemii. Umożliwiły one państwom członkowskim uruchomienie nawet 8 mld euro natychmiastowej płynności i przyspieszenie unijnych inwestycji publicznych o wartości do 37 mld euro w odpowiedzi na kryzys. W pakietach uproszczono zasady dostępu do funduszy polityki spójności, umożliwiając przesuwanie środków między różnymi kategoriami funduszy i między regionami oraz, w wyjątkowych przypadkach, umożliwiając państwom członkowskim ubieganie się o 100% współfinansowania programów polityki spójności.
 

Ponadto w kwietniu 2020 r. Komisja Europejska zaproponowała nowy mechanizm finansowania: Instrument tymczasowego wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE) Instrument SURE umożliwił Komisji pożyczenie kwoty do 100 mld euro na korzystnych warunkach i przekazanie środków państwom członkowskim na interwencje służące utrzymaniu miejsc pracy. Stał się on głównym ogólnoeuropejskim instrumentem finansowania programów utrzymania miejsc pracy w czasie pandemii.
 

Kluczowe ustalenia

Programy utrzymania miejsc pracy podczas pandemii wdrożyły wszystkie państwa członkowskie. Dostępność środków w ramach SURE i wnioski polityczne wyciągnięte ze światowego kryzysu finansowego przyczyniły się do powszechnego stosowania takich programów w UE. W jedenastu państwach członkowskich programy istniały jeszcze przed wybuchem pandemii COVID-19, a 16 wprowadziło nowe lub dodatkowe programy w 2020 r. Zwłaszcza na początkowym etapie krajowe programy dostosowywano w celu poszerzenia kryteriów kwalifikowalności, złagodzenia obciążeń administracyjnych związanych z wnioskami i wprowadzenia programów wsparcia dochodów dla osób samozatrudnionych.
 

Pomimo podobieństw w ogólnym podejściu, utrzymywały się istotne różnice w cechach instytucjonalnych oraz we wsparciu oferowanym pracownikom i osobom samozatrudnionym. Miało to wpływ na kwalifikowalność, wskaźniki przyjmowania świadczeń, a także na zatrudnienie i dochody.
 

Chociaż wsparcie dochodu dla osób samozatrudnionych było bezprecedensowym elementem odpowiedzi, skala i poziom przyznanego im wsparcia były niższe od poziomu oferowanego pracownikom.
 

Udział w programie był z reguły mniejszy w krajach, w których niektóre kategorie pracowników, np. osoby prowadzące działalność na własny rachunek lub pracownicy sektora publicznego, były wyłączone z programu lub w których firmy musiały uzasadniać przystąpienie do niego. Niektóre warunki, takie jak specjalne przepisy dotyczące ochrony przed zwolnieniem, również przyczyniły się do obniżenia wskaźników przyjęć.
 

Zmniejszenie obciążeń administracyjnych związanych z rekrutacją przyczyniło się do wzrostu wskaźników przystąpienia do programu. Było to szczególnie ważne na pierwszym etapie pandemii, gdy istniała powszechna niepewność związana z lockdownami i utrudnieniami administracyjnymi.
 

Programy realizowane przez dłuższy okres cieszyły się większym zainteresowaniem, co wskazuje, że wiedza o nich miała wpływ na decyzję firm o skorzystaniu z dostępnego wsparcia.
 

Szacowany wpływ programów utrzymania miejsc pracy na zatrudnienie jest znaczący. Obliczono, że w latach 2020 i 2021 uratowano około 26,9 mln miejsc pracy. Duże rynki pracy, np. Francja, Niemcy, Włochy, Holandia i Hiszpania, odpowiadały za ponad 8% miejsc pracy uratowanych w UE w 2020 r.
 

Programy te złagodziły wpływ COVID-19 na dochody gospodarstw domowych, zwłaszcza w 2020 r. Ich stosunkowo mniejszy wkład w ochronę dochodów gospodarstw domowych w całym roku 2021 wynika z niższych wskaźników korzystania z pomocy w początkowej fazie ożywienia gospodarczego. W wielu krajach programy te stanowiły pomoc zarówno dla pracowników zależnych, jak i osób prowadzących działalność na własny rachunek przez cały okres trwania programu.
 

Wraz ze świadczeniami socjalnymi i podatkami bezpośrednimi, programy utrzymania miejsc pracy pochłonęły 74,4% szoku związanego z dochodami rozporządzalnymi w 2020 r. i 67,1% w 2021 r.; głównymi instrumentami, które zamortyzowały wpływ pandemii na dochody, były podatki i składki na ubezpieczenia społeczne, stanowiące 26,4%. Niższy dochód podlegający opodatkowaniu i niższe zobowiązania podatkowe w połączeniu z progresywnym systemem podatkowym w niektórych krajach pomogły złagodzić ciężar składek na ubezpieczenia społeczne. Z kolei programy utrzymania miejsc pracy i zasiłki dla bezrobotnych zmniejszyły szok dochodowy odpowiednio o 22,1% i 18,0%.
 

Środki stabilizacji dochodów podobne do programów utrzymania miejsc pracy pozostały główną interwencją polityczną chroniącą dochody osób samozatrudnionych zarówno w 2020, jak i 2021 roku. Chociaż zasiłki dla bezrobotnych pomagały chronić dochody pracowników zależnych, odgrywały jedynie marginalną rolę w przypadku osób prowadzących działalność na własny rachunek.
 

Programy utrzymania miejsc pracy chroniły dochody osób najmniej zarabiających bardziej niż dochody innych grup w obu latach pandemii i we wszystkich państwach członkowskich. Redystrybucyjna rola systemów utrzymania miejsc pracy i środków stabilizacji dochodów znacznie różniła się pod względem wielkości w poszczególnych państwach członkowskich. Średnio na poziomie UE efekt amortyzacji dochodów w wyniku interwencji był o 20 punktów procentowych większy w przypadku najniższego kwintyla rozkładu dochodów niż w przypadku najwyższego kwintyla. Na ten efekt wpłynęły cechy konstrukcyjne programów utrzymania miejsc pracy, takie jak progi dochodowe i stopy zastąpienia, co sugeruje, że programy utrzymania miejsc pracy były prawidłowo ukierunkowane na grupy najbardziej potrzebujące wsparcia.
 

Redystrybucyjna rola programów utrzymania miejsc pracy i środków stabilizacji dochodów dla pracowników i osób samozatrudnionych znajduje odzwierciedlenie we wskaźnikach ubóstwa i nierówności. Szacuje się, że w 2021 r. programy utrzymania miejsc pracy doprowadziły do zmniejszenia nierówności o średnio 0,15 punktu procentowego, a jednocześnie obniżyły wskaźnik zagrożenia ubóstwem o 0,5 punktu procentowego.
 

Wskazówki dotyczące polityki

• Programy utrzymania miejsc pracy są tymczasowymi, ale skutecznymi interwencjami politycznymi, które mogą być stosowane podczas kryzysów w celu utrzymania zatrudnienia i dochodów. Ich skuteczność zależy od elastycznych kryteriów warunkowości i kwalifikowalności, które należy dostosowywać do potrzeb rynku pracy i unikać efektów bezpowrotnych.
   
• W trakcie pandemii COVID-19 ukierunkowanie programów utrzymania miejsc pracy na sektory najbardziej dotknięte krajowymi ograniczeniami zdrowotnymi okazało się skuteczne we wspieraniu przedsiębiorstw i pracowników.
   
• Opracowując programy utrzymania miejsc pracy, decydenci polityczni muszą wziąć pod uwagę interakcje z szerzej pojętymi krajowymi systemami ubezpieczeń społecznych. Należy przede wszystkim wzmocnić powiązanie między systemami przeciwdziałania bezrobociu a programami utrzymania miejsc pracy.
   
• Programy utrzymania miejsc pracy powinny również motywować pracowników i pracodawców do produktywnego wykorzystywania dostępnego czasu przestoju, na przykład na szkolenia. Takie programy powinny być dostosowane do istniejących inicjatyw krajowych i unijnych, np. zaleceń Rady Unii Europejskiej w sprawie mikrokwalifikacji, które mają na celu zapewnienie, że krótkoterminowe doświadczenia edukacyjne będą certyfikowane i uznawane na rynku pracy.
   
• Należy poprawić dostęp do programów utrzymania zatrudnienia i podobnych środków wsparcia dochodów dla pracowników niestandardowych i osób samozatrudnionych. Doświadczenia z pandemii pokazują, że takie programy tymczasowo wypełniały istniejące luki w zabezpieczeniu społecznym dla tych kategorii pracowników.