Trzy lata po przyjęciu Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) prezentujemy sprawozdanie, w którym oceniono jakość zaangażowania partnerów społecznych w bieżące wdrażanie reform i inwestycji finansowanych z tej inicjatywy w 2023 r. Przeanalizowano również jakość ich zaangażowania w przygotowanie krajowych programów reform (KPR) na 2023 r., będących częścią europejskiego semestru.
Rozporządzenie w sprawie RRF wymaga konsultacji z partnerami społecznymi podczas przygotowywania i wdrażania planów reform i inwestycji RRF. Ponadto Komisja Europejska opowiedziała się za ich zaangażowaniem w przygotowanie krajowych programów reform w ramach europejskiego semestru. W sprawozdaniu stwierdzono, że jakość ich zaangażowania w oba procesy w poszczególnych państwach pozostaje nierówna i zależy od kilku czynników.
Obecna ocena jakości zaangażowania krajowych partnerów społecznych w krajowe plany odbudowy i zwiększania odporności (RRP) pokazuje, że jakość ta jest nierówna. Potwierdza to wcześniejsze ustalenia, że ich ogólne zaangażowanie nie jest jeszcze w pełni zadowalające.
W drugim etapie wdrażania Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, w ramach rozwoju polityki zatrudnienia i polityki społecznej oraz wszelkich innych istotnych programów politycznych należy nadać jeszcze większy priorytet systematycznemu, konstruktywnemu i terminowemu zaangażowaniu partnerów społecznych. Istotne jest przy tym, aby te nowe starania były w pełni zgodne z zaleceniem Rady z 2023 r. w sprawie wzmacniania dialogu społecznego i wdrażaniem Europejskiego filaru praw socjalnych.
Jako że rządy i partnerzy społeczni rozpoczynają drugi etap wdrażania RRP, oczekuje się, że wnioski wyciągnięte z pierwszych etapów posłużą partnerom społecznym do regularnego i znacznego angażowania się na różnych szczeblach.
Partnerzy społeczni stwierdzili, że czynnikami, które wpływają negatywnie na właściwe i konstruktywne konsultacje są brak odpowiednich informacji i opinii zwrotnych od władz oraz niewystarczający czas na wymianę informacji. Podczas analizy tych ocen należy jednak wziąć pod uwagę różne czynniki, np. złożoność struktur zarządzania.
Coraz bardziej złożony i niepewny kontekst gospodarczy w dzisiejszej Unii Europejskiej wymaga silniejszego i szerszego zaangażowania partnerów społecznych w kształtowanie krajowej polityki gospodarczej, społecznej i zrównoważonego rozwoju. Zaangażowanie partnerów społecznych ma kluczowe znaczenie dla skuteczniejszych reform i inwestycji strukturalnych w UE.
Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) to tymczasowy instrument finansowy ustanowiony rozporządzeniem (UE) 2021/241 w lutym 2021 r. Jego pierwotnym celem było wsparcie unijnych państw członkowskich w odbudowie po pandemii COVID-19, a jednocześnie wzmocnienie ich gospodarek i społeczeństw oraz przygotowanie ich do transformacji ekologicznej i cyfrowej. Początkowo ramy RRF były związane z pandemią, ale zostały rozszerzone na okres średnioterminowy (do 2026 r.). RRF stanowi fundament ambitnego pakietu NextGenerationEU i został włączony do europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej i społecznej. Finansowanie RRF ma służyć sprostaniu wyzwaniom, które zostały wskazane w zaleceniach Rady Unii Europejskiej dla poszczególnych krajów.
Komisja Europejska zachęciła rządy państw członkowskich do angażowania partnerów społecznych w europejski semestr, a rozporządzenie w sprawie RRF wymaga, aby konsultowano się z nimi w kwestiach dotyczących przygotowania i wdrożenia krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności (RRP). W niniejszym sprawozdaniu oceniono jakość zaangażowania partnerów społecznych w bieżące wdrażanie reform i inwestycji objętych RRP w 2023 r. Przeanalizowano również jakość ich zaangażowania w przygotowanie krajowych programów reform (KPR) na 2023 r., będących częścią europejskiego semestru.
Cykl europejskiego semestru 2023 przebiegał w trudnym kontekście wojny w Ukrainie i niepewnej sytuacji gospodarczej, w tym wysokiej inflacji i zjawiska wąskich gardeł w dostawach. Problemy te wpłynęły na wdrażanie RRP w państwach członkowskich, choć ogólne działanie RRF przebiega zgodnie z planem. Według Komisji do 1 września 2023 r. do RRF wpłynęło 31 wniosków o płatność od 19 państw członkowskich, a z RRF wypłacono 153,4 mld EUR. Niektóre państwa członkowskie zgłaszały jednak pewne problemy związane ze zdolnościami administracyjnymi, trudnościami w dotrzymaniu terminów z powodu nieoczekiwanych opóźnień prac i poniesionych kosztów oraz osiągnięciem celów pośrednich.
Po zmianie rozporządzenia w sprawie RRF, 23 państwa członkowskie dobrowolnie przedłożyły zmodyfikowane krajowe plany odbudowy i zwiększania odporności, które zawierają nowy rozdział REPowerEU. Państwa członkowskie przedstawiły te rozdziały w odpowiedzi na zakłócenia na światowym rynku energii spowodowane inwazją Rosji na Ukrainę. W ramach planu REPowerEU, RRF wspiera dodatkowe reformy i inwestycje, aby osiągnąć cele tego planu, takie jak zmniejszenie zużycia energii, wspieranie przekwalifikowania siły roboczej na rzecz zielonej przyszłości, walka z ubóstwem energetycznym i ogólnie szybsze przejście na czystą energię.
Każde państwo członkowskie wybrało najbardziej odpowiednią dla siebie strukturę zarządzania w celu wdrożenia swojego RRP, zgodnie z krajowymi ramami dialogu społecznego. Ramy instytucjonalne angażujące partnerów społecznych są zatem bardzo zróżnicowane, ponieważ niektóre państwa członkowskie stworzyły specjalne warunki i procedury, a inne wykorzystały już istniejące kanały dialogu społecznego.
W większości państw członkowskich partnerzy społeczni zgłosili, że są angażowani jednocześnie za pośrednictwem kilku kanałów. W państwach członkowskich, w których dialog społeczny nie jest prowadzony w ramach formalnych lub zinstytucjonalizowanych struktur, angażują się oni głównie za pośrednictwem konsultacji ad hoc lub nieformalnych – dwustronnych lub trójstronnych. W innych krajach ustanowiono procesy konsultacji ad hoc w celu zaangażowania partnerów społecznych, będące alternatywą dla ugruntowanych instytucji dialogu społecznego. Ponadto niektóre rządy przeprowadziły konsultacje w ramach działań mających na celu nakłonienie do udziału w projektach szerszej grupy podmiotów, tj. nie tylko partnerów społecznych, ale także organizacje społeczeństwa obywatelskiego.
Wspólnym środowiskiem, za pośrednictwem którego angażują się partnerzy społeczni w wielu państwach członkowskich (Belgia, Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Czechy, Francja, Malta, Polska, Portugalia, Słowacja, Słowenia i Węgry) są istniejące dwu- i trójstronne instytucje dialogu społecznego, chociaż w niektórych przypadkach taka forma zaangażowania ma charakter drugorzędny lub uzupełniający dla innych struktur.
W kilku krajach partnerzy społeczni byli angażowani za pośrednictwem nowych organów lub specjalnych grup roboczych utworzonych w kontekście europejskiego semestru lub w celu kontroli wdrażania RRP. Taka struktura najczęściej występuje w niektórych krajach Europy Środkowej i Wschodniej (Polska, Rumunia, Słowacja i Węgry) oraz w Europie Południowej (Hiszpania, Portugalia i Włochy).
Zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami dotyczącymi realizacji RRP, w większości państw członkowskich partnerzy społeczni uznali, że czynnikiem, który wpływa negatywnie na właściwe i konstruktywne konsultacje jest niewystarczający czas na wymianę informacji.
Ogólnie negatywnie oceniana jest również jakość wymiany informacji z organami krajowymi . Partnerzy społeczni są niezadowoleni ze swoich niewielkich możliwości wpływania na realizację RRP, albo z powodu ograniczeń czasowych, albo braku odpowiednich informacji lub opinii zwrotnej od władz krajowych.
Oceny te należy jednak rozumieć w sposób zniuansowany i uwzględniać ich kontekst, ponieważ mogą mieć na nie wpływ różne czynniki. Jest nim np. różne w poszczególnych krajach tempo wdrażania. W niektórych państwach członkowskich krajowe komitety monitorujące RRP działają na wczesnym etapie, a na oceny partnerów społecznych mogą mieć wpływ dyskusje dotyczące składu tych komitetów lub uzgodnienia dotyczące ich przepisów proceduralnych.
Organizacje pracodawców są ogólnie bardziej zadowolone ze swojego zaangażowania we wdrażanie reform i inwestycji w większości obszarów polityki niż związki zawodowe. Można to wyjaśnić charakterem reform i inwestycji przewidzianych w planach krajowych.
Na opinie partnerów społecznych wpływa jednak złożona struktura zarządzania w zakresie wdrażania RRP (w tym ministerstwa, różne departamenty administracyjne lub regionalne itp.), w związku z czym trudno jest dokonać właściwej i merytorycznej oceny różnych zaangażowanych organów, instytucji i komitetów.
Zdaniem partnerów społecznych Komisja Europejska aktywnie informowała ich o postępach działań w ramach RRF oraz ich do tych działań włączała. Zaangażowanie to przybrało różne formy, np. regularne wymiany z urzędnikami Komisji Europejskiej zajmującymi się europejskim semestrem, spotkania z Grupą Zadaniową ds. Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz udział w misjach informacyjnych. Tę szansę bycia wysłuchanym doceniła większość partnerów społecznych, którzy wzięli udział w badaniu.
The report contains the following lists of tables and figures.
Cite this publication
Eurofound (2024), Social governance of the Recovery and Resilience Facility: Involvement of the national social partners, National social partners and policymaking series, Publications Office of the European Union, Luxembourg.
