Správa sociálnych záležitostí Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti: zapojenie národných sociálnych partnerov

Javascript is disabled in your browser. Please, enable it for a better user experience.

Authors

Abstract

Tri roky po prijatí Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti sa v tejto správe skúma, aká bola v roku 2023 kvalita zapojenia sociálnych partnerov do prebiehajúceho vykonávania reforiem a implementácie investícií financovaných z tejto iniciatívy. Zároveň sleduje i úroveň ich zapojenia do prípravy národných programov reforiem (NPR) na rok 2023 v rámci európskeho semestra.

V nariadení o Mechanizme na podporu obnovy a odolnosti sa vyžaduje, aby sa pri príprave a realizácii reforiem a investičných plánov Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti viedli konzultácie so sociálnymi partnermi. Európska komisia sa navyše zasadzuje za to, aby sa v rámci európskeho semestra zapojili do vypracúvania národných programov reforiem. V tejto správe sa konštatuje, že kvalita zapojenia národných sociálnych partnerov do oboch procesov je v jednotlivých krajinách naďalej nerovnomerná a závisí od viacerých faktorov.

Social governance of the Recovery and Resilience Facility: Involvement of the national social partners

English (2.37 MB - PDF)

Key messages

Súčasné hodnotenie národných sociálnych partnerov týkajúce sa kvality ich zapojenia do procesu zostavovania národných plánov obnovy a odolnosti nie je rovnaké. To len potvrdzuje predchádzajúce zistenia, podľa ktorých ich zapojenie celkovo nie je ešte úplne uspokojivé.

Pri vypracúvaní politík zamestnanosti a sociálnych politík, ako aj všetkých ďalších relevantných politík sa počas druhej fázy vykonávania Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti musí ešte väčšmi uprednostniť systematické, zmysluplné a včasné zapojenie sociálnych partnerov. Je nevyhnutné, aby sa toto obnovené úsilie v plnej miere zosúladilo s odporúčaním Rady z roku 2023 o posilnení sociálneho dialógu a vykonávaní Európskeho piliera sociálnych práv.

Vstupom vlád a sociálnych partnerov do druhej fázy realizácie plánov obnovy a odolnosti sa očakáva, že vďaka skúsenostiam získaným v prvých etapách sa zabezpečí pravidelné a rozsiahle zapájanie sociálnych partnerov na rôznych úrovniach.

Medzi faktormi, ktoré brzdili riadne a zmysluplné konzultácie, sociálni partneri menovali nedostatok vhodných informácií, chýbajúcu spätnú väzbu od orgánov a nedostatok času na výmenu názorov. Pri analýze týchto hodnotení je však dôležité zohľadniť rôzne skutočnosti, medzi nimi i zložitosť riadiacich štruktúr.

Čoraz zložitejší a neistejší hospodársky kontext v EÚ si v súčasnosti vyžaduje lepšie a širšie zapojenie sociálnych partnerov do tvorby národnej hospodárskej a sociálnej politiky a politiky v oblasti udržateľnosti. Angažovanosť sociálnych partnerov je zásadným príspevkom k účinnejším štrukturálnym reformám a investíciám v EÚ.

Executive summary

Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti je dočasný finančný nástroj, ktorý bol vo februári 2021 zriadený nariadením (EÚ) 2021/241. Prvotným cieľom bolo podporiť obnovu členských štátov EÚ po pandémii COVID-19, zároveň posilniť ich hospodárstva a spoločnosti a pripraviť ich na zelenú a digitálnu transformáciu. Rámec mechanizmu pôvodne určovala pandémia, bol však predĺžený na strednodobé obdobie (do roku 2026). Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti je základným kameňom ambiciózneho balíka NextGenerationEU, ktorý bol začlenený do rámca európskeho semestra pre koordináciu hospodárskych a sociálnych politík. Poskytovanie finančných prostriedkov z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti je určené na riešenie problémov identifikovaných v odporúčaniach pre jednotlivé krajiny, ktoré stanovila Rada Európskej únie.

Európska komisia vyzýva vlády členských štátov, aby do európskeho semestra zapojili sociálnych partnerov, a v nariadení o Mechanizme na podporu obnovy a odolnosti sa vyžaduje, aby sa pri príprave a realizácii národných plánov obnovy a odolnosti viedli s nimi konzultácie. V tejto správe sa skúma kvalita zapojenia sociálnych partnerov do prebiehajúceho vykonávania reforiem a implementácie investícií zahrnutých v plánoch obnovy a odolnosti v roku 2023. Zároveň sleduje i úroveň ich zapojenia do prípravy národných programov reforiem (NPR) na rok 2023 v rámci európskeho semestra.

Politické súvislosti

Cyklus európskeho semestra 2023 prebiehal v ťažkom období, ktoré poznačila vojna na Ukrajine a neistý hospodársky kontext, predovšetkým vysoká inflácia a ťažkosti so zásobovaním. Tieto problémy ovplyvnili jednotlivé členské štáty pri vykonávaní plánov obnovy a odolnosti, hoci celkové fungovanie Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti napreduje podľa plánov. Podľa údajov Komisie bolo do 1. septembra 2023 doručených Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti 31 žiadostí o platbu od 19 členských štátov a bolo vyplatených 153,4 mld. EUR. Niektoré členské štáty však hlásili problémy súvisiace s administratívnymi kapacitami, ťažkosťami pri dodržiavaní termínov z dôvodu neočakávaných oneskorení pri prácach a vzniknutých nákladov, ako aj problémy pri dosahovaní čiastkových cieľov.

Po zmene nariadenia o Mechanizme na podporu obnovy a odolnosti 23 členských štátov dobrovoľne predložilo upravené plány obnovy a odolnosti, ktoré zahŕňajú novú kapitolu REPowerEU. Tieto kapitoly členské štáty predložili v reakcii na narušenie globálneho trhu s energiou, ktoré spôsobila ruská invázia na Ukrajinu. V rámci plánu REPowerEU podporuje Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti dodatočné reformy a investície na splnenie cieľov plánu, medzi nimi zníženie spotreby energie, pomoc pri rekvalifikácii pracovnej sily v záujme zelenej budúcnosti, riešenie energetickej chudoby a všeobecné urýchlenie prechodu na čistú energiu.

Hlavné zistenia

Inštitucionálne rámce pre zapojenie

V záujme vykonávania plánu obnovy a odolnosti si každý členský štát vybral najvhodnejšiu štruktúru správy a riadenia, a to v súlade s vnútroštátnymi rámcami sociálneho dialógu. Inštitucionálne rámce pre zapojenie sociálnych partnerov sú teda veľmi rozdielne, keďže niektoré členské štáty zaviedli osobitné rámce a postupy a iné zasa využili existujúce kanály sociálneho dialógu.

Vo väčšine členských štátov sociálni partneri informovali o tom, že sú zapojení kombináciou rôznych foriem. V členských štátoch, v ktorých sa sociálny dialóg nevedie prostredníctvom formálnych alebo inštitucionalizovaných rámcov, ich zapojenie prebieha formou ad hoc alebo neformálnych bipartitných a tripartitných konzultácií. V iných krajinách boli na zapojenie sociálnych partnerov vytvorené ad hoc konzultačné procesy, ktoré majú byť alternatívou k ich účasti prostredníctvom dobre zavedených inštitúcií sociálneho dialógu. Niektoré vlády popritom vedú konzultácie v rámci úsilia zameraného na rozšírenie rozsahu zapojenia tak, aby okrem sociálnych partnerov boli zahrnuté aj organizácie občianskej spoločnosti.

Existujúce inštitúcie bipartitného a tripartitného sociálneho dialógu predstavujú spoločný rámec na zapojenie sociálnych partnerov vo viacerých členských štátoch (Belgicko, Bulharsko, Chorvátsko, Cyprus, Česko, Francúzsko, Maďarsko, Malta, Poľsko, Portugalsko, Slovensko a Slovinsko), aj keď v niektorých prípadoch je táto forma zapojenia sekundárnou alebo doplnkovou súčasťou iných rámcov.

V niekoľkých krajinách sociálnych partnerov zapájajú cez nové orgány alebo osobitné pracovné skupiny vytvorené v kontexte európskeho semestra alebo preto, aby monitorovali vykonávanie plánov obnovy a odolnosti. Takáto situácia prevláda v niektorých krajinách strednej a východnej Európy (Maďarsko, Poľsko, Rumunsko a Slovensko) a v južnej Európe (Taliansko, Portugalsko a Španielsko).

Kvalita zapojenia

V súlade s predchádzajúcimi zisteniami o vykonávaní plánov obnovy a odolnostivo väčšine členských štátov označili sociálni partneri nedostatok času na konzultácie za faktor, ktorý brzdí vedenie riadnych a zmysluplných konzultácií.

Podobne negatívne sa vo všeobecnosti posudzuje aj kvalita kontaktov s vnútroštátnymi orgánmi. Sociálni partneri nie sú spokojní s tým, že majú limitované možnosti, pokiaľ ide o ovplyvnenie realizácie plánov obnovy a odolnosti, a to buď z dôvodu časových obmedzení, alebo z dôvodu nedostatku vhodných informácií alebo chýbajúcej spätnej väzby od vnútroštátnych orgánov.

Tieto hodnotenia by sa však mali chápať diferencovane a mal by sa zohľadniť ich kontext, pretože môžu byť ovplyvnené rôznymi faktormi. Jedným z nich je rôznorodé tempo implementácie v jednotlivých krajinách. V niektorých členských štátoch je činnosť národných monitorovacích výborov pre plán obnovy a odolnosti v počiatočných etapách a na hodnotenia sociálnych partnerov môžu vplývať diskusie týkajúce sa zloženia týchto výborov alebo dohody ohľadne súvisiacich rokovacích poriadkov.

Zamestnávateľské organizácie sa javia celkovo spokojnejšie so svojím zapojením do vykonávania reforiem a implementácie investícií vo väčšine oblastí politiky ako odbory. Môže sa to vysvetľovať povahou reforiem a investícií stanovených vo vnútroštátnych plánoch.

Názory sociálnych partnerov však ovplyvňuje komplexnosť štruktúry správy a riadenia na realizáciu plánov obnovy a odolnosti (vrátane ministerstiev, rôznych správnych alebo regionálnych oddelení atď.). V dôsledku toho je preto ťažké poskytnúť riadne a zmysluplné hodnotenie rôznych zapojených orgánov, inštitúcií a výborov.

Ako tvrdia sociálni partneri, Európska komisia ich aktívne informuje o zmenách súvislosti s Mechanizmom na podporu obnovy a odolnosti a do tohto vývoja ich zapája. Toto zapojenie prebieha rôznou formou vrátane pravidelných kontaktov s úradníkmi Európskej komisie pre európsky semester, stretnutí s pracovnou skupinou pre obnovu a odolnosť a účasti na misiách zameraných na zistenie potrebných skutočností. Väčšina zúčastnených sociálnych partnerov vysoko oceňovala tieto príležitosti na vypočutie.

Politické ukazovatele

Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti sa od svojho prijatia v roku 2021 (počas krízy spôsobenej pandémiou COVID-19) vyvíjal tak, aby sa prispôsobil meniacemu sa geopolitickému prostrediu a náročným hospodárskym okolnostiam. Ponaučenia z prvých fáz procesu vykonávania plánu obnovy a odolnosti, ktoré získali vlády aj sociálni partneri, by teraz mali viesť k stabilnejšej druhej fáze, počas ktorej by mali byť sociálni partneri pravidelnejšie a komplexnejšie zapájaní na rôznych úrovniach.
Čím je hospodársky kontext zložitejší a neistejší, tým lepšie a širšie by sa mali sociálni partneri zapojiť do tvorby hospodárskej a sociálnej politiky i politiky v oblasti udržateľnosti. Toto zapojenie prispeje k zisteniu účinnosti štrukturálnych reforiem a investícií stanovených v plánoch obnovy a odolnosti a posilní ich legitimitu.
V súlade s odporúčaním týkajúcom sa posilnenia sociálneho dialógu v EÚ, ktoré prijala Rada 12. júna 2023, a s vykonávaním Európskeho piliera sociálnych práv, by sa pri vypracúvaní politík zamestnanosti a sociálnych politík, ako aj všetkých ďalších relevantných politík, počas druhej fázy vykonávania Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, ktorá bude trvať do konca roka 2026, malo ešte viac uprednostniť systematické, zmysluplné a včasné zapojenie sociálnych partnerov.

The report contains the following lists of tables and figures.

List of tables

Table 1: Categories of settings for involvement of social partners in RRP implementation and associated Member States
Table 2: Time allotted for institutionalised tripartite or bipartite social dialogue
Table 3: Adequacy of the form of involvement in institutionalised tripartite or bipartite social dialogue
Table 4: Meaningful exchange of views through institutionalised tripartite or bipartite social dialogue
Table 5: Time allotted in specific bodies or working groups for RRP implementation or for the European Semester
Table 6: Meaningful exchange of views in working groups for RRP implementation or the European Semester
Table 7: Involvement in formal consultations on the REPowerEU chapter
Table 8: Information provided to the social partners on the REPowerEU chapter
Table 9: Was enough time allotted?
Table 10: Degree of involvement: Was it an actual consultation process?
Table 11: Balance: Were trade unions and employer organisations consulted on an equal footing?
Table 12: Were the social partners’ views acknowledged explicitly?
Table 13: Social partners’ assessment of the influence of their views on the content of the 2023 NRPs
Table 14: Regular or irregular exchanges with the European Commission’s European Semester officers
Table 15: Participation in European Commission missions
Table 16: Participation in ad hoc meetings
Table A1: Organisations that participated in the study, by Member State
Table A2: National correspondents who contributed to the research

List of figures

Number of pages: 64

Reference nº: EF23060

ISBN: 978-92-897-2391-6

Catalogue nº: TJ-02-24-145-EN-N

DOI: 10.2806/43618

Permalink: eurofound.link/ef23060

Cite this publication
Eurofound (2024), Social governance of the Recovery and Resilience Facility: Involvement of the national social partners, National social partners and policymaking series, Publications Office of the European Union, Luxembourg.