Socialno upravljanje mehanizma za okrevanje in odpornost: vključenost nacionalnih socialnih partnerjev

Mehanizem za okrevanje in odpornost je začasni finančni instrument, ki je bil februarja 2021 vzpostavljen z Uredbo (EU) 2021/241. Njegov prvotni namen je bil pomagati državam članicam EU pri okrevanju po pandemiji covida-19 ter hkrati okrepiti njihova gospodarstva in družbe ter jih pripraviti na zeleni in digitalni prehod. Mehanizem za okrevanje in odpornost je bil prvotno omejen na pandemijo, vendar je bil podaljšan na srednjeročno obdobje (do leta 2026). Je temelj ambicioznega svežnja NextGenerationEU in je vključen v okvir evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih in socialnih politik, financiranje iz mehanizma za okrevanje in odpornost pa je namenjeno reševanju izzivov, opredeljenih v priporočilih Sveta Evropske unije za posamezne države.

Evropska komisija je vlade držav članic spodbudila, naj socialne partnerje vključijo v evropski semester, uredba o mehanizmu za okrevanje in odpornost pa zahteva posvetovanje z njimi pri pripravi in izvajanju nacionalnih načrtov za okrevanje in odpornost. V tem poročilu je podan pregled tega, v kolikšni meri so socialni partnerji vključeni v tekoče izvajanje reform in naložb, vključenih v načrte za okrevanje in odpornost za leto 2023. Proučena je tudi kakovost njihove vključenosti pri pripravi nacionalnih programov reform za leto 2023 v okviru evropskega semestra.

Ozadje politike

Cikel evropskega semestra leta 2023 je potekal v zahtevnem kontekstu vojne v Ukrajini in negotovih gospodarskih razmer, vključno z visoko inflacijo in motnjami v preskrbi. Te težave so vplivale na izvajanje načrtov za okrevanje in odpornost držav članic, čeprav mehanizem za okrevanje in odpornost na splošno dobro deluje. Po navedbah Komisije je mehanizem za okrevanje in odpornost do 1. septembra 2023 prejel 31 zahtevkov za plačila iz 19 držav članic in izplačal 153,4 milijarde EUR. Vendar pa so nekatere države članice poročale o težavah, povezanih z upravno zmogljivostjo, težavah pri izpolnjevanju rokov zaradi nepričakovanih zamud pri delu in nastalih stroških ter težavah pri doseganju mejnikov.

Po spremembi uredbe o mehanizmu za okrevanje in odpornost je 23 držav članic prostovoljno predložilo spremenjene načrte za okrevanje in odpornost, ki vključujejo novo poglavje REPowerEU. Predložile so jih kot odziv na motnje na svetovnem energetskem trgu, ki jih je povzročila ruska invazija na Ukrajino. Mehanizem za okrevanje in odpornost v okviru načrta REPowerEU podpira dodatne reforme in naložbe za doseganje ciljev načrta, kot so zmanjšanje porabe energije, podpiranje prekvalifikacije delovne sile za zeleno prihodnost, odpravljanje energijske revščine in splošno pospeševanje prehoda na čisto energijo.

Ključne ugotovitve

Institucionalni okviri za vključevanje

Vsaka država članica je izbrala najustreznejšo strukturo upravljanja za izvajanje svojega načrta za okrevanje in odpornost v skladu z nacionalnimi okviri socialnega dialoga. Institucionalni okviri za vključevanje socialnih partnerjev so zato zelo različni, saj so nekatere države članice vzpostavile posebne okvire in postopke, druge pa uporabljajo obstoječe kanale socialnega dialoga.

V večini držav članic so socialni partnerji poročali, da so vključeni na različne načine. V državah članicah, v katerih socialni dialog ne poteka v formalnem ali institucionaliziranem okviru, so ad hoc ali neformalna dvostranska ali tristranska posvetovanja glavni okvir za njihovo vključevanje. V drugih državah so bili vzpostavljeni ad hoc posvetovalni postopki za vključitev socialnih partnerjev kot alternativa njihovemu sodelovanju prek dobro uveljavljenih institucij socialnega dialoga. Poleg tega so nekatere vlade organizirale posvetovanja kot del prizadevanj za razširitev obsega vključenosti prek socialnih partnerjev na organizacije civilne družbe.

Obstoječe institucije za dvostranski in tristranski socialni dialog so skupni okvir za vključevanje socialnih partnerjev v številnih državah članicah (Belgiji, Bolgariji, Hrvaški, Cipru, Češki, Franciji, Madžarski, Malti, Poljski, Portugalski, Slovaški in Sloveniji), čeprav je v nekaterih primerih ta oblika sodelovanja sekundarna ali dopolnilna glede na druge okvire.

V nekaj državah so socialni partnerji vključeni v nove organe ali posebne delovne skupine, ustanovljene v okviru evropskega semestra ali za spremljanje izvajanja načrtov za okrevanje in odpornost. To je običajna praksa v nekaterih srednje- in vzhodnoevropskih državah (Madžarski, Poljski, Romuniji in Slovaški) ter v južni Evropi (Italiji, Portugalski in Španiji).

Kakovost vključenosti

V skladu s prejšnjimi ugotovitvami o izvajanju načrtov za okrevanje in odpornost so socialni partnerji v večini držav članic ugotovili, da je na voljo premalo časa za posvetovanja, kar omejuje ustrezno in smiselno posvetovanje.

Prav tako je kakovost izmenjav z nacionalnimi organi na splošno ocenjena kot negativna. Socialni partnerji so nezadovoljni z svojimi omejenimi možnostmi vplivanja na izvajanje načrtov za okrevanje in odpornost, bodisi zaradi časovnih omejitev bodisi zaradi pomanjkanja ustreznih informacij ali povratnih informacij s strani nacionalnih organov.

Vendar je treba te ocene med seboj razlikovati in upoštevati njihov kontekst, saj lahko nanje vplivajo različni dejavniki. Eden od teh je različna hitrost izvajanja v posameznih državah. V nekaterih državah članicah je delovanje nacionalnih odborov za spremljanje načrtov za okrevanje in odpornost v začetni fazi, zato lahko na ocene socialnih partnerjev vplivajo razprave o sestavi teh odborov ali dogovor o postopkovnih pravilih v zvezi z njimi.

Organizacije delodajalcev so na splošno bolj zadovoljne z njihovo vključenostjo pri izvajanju reform in naložb na večini področij politike kot sindikati. To je mogoče pojasniti z naravo reform in naložb, predvidenih v nacionalnih načrtih.

Vendar na stališča socialnih partnerjev vpliva kompleksnost strukture upravljanja za izvajanje načrtov za okrevanje in odpornost (vključno z ministrstvi, različnimi upravnimi ali regionalnimi oddelki itd.). Zato je težko zagotoviti ustrezno in smiselno oceno različnih organov, institucij in odborov, ki so pri tem vključeni.

Po navedbah socialnih partnerjev jih je Evropska komisija dejavno obveščala o razvoju dogodkov v zvezi z mehanizmom za okrevanje in odpornost ter jih vanj vključila. To sodelovanje je potekalo v različnih oblikah, vključno z rednimi izmenjavami s predstavniki Komisije za evropski semester, srečanji s projektno skupino za okrevanje in odpornost ter sodelovanjem v misijah za ugotavljanje dejstev. Večina sodelujočih socialnih partnerjev je cenila te priložnosti, da se jim prisluhne.

Smernice politike

• Mehanizem za okrevanje in odpornost se je od sprejetja leta 2021 med krizo zaradi covida-19 razvijal tako, da se je prilagajal spreminjajočemu se geopolitičnemu okolju in težavnim gospodarskim razmeram. Izkušnje, ki so jih vlade in socialni partnerji pridobili v prvih fazah postopka izvajanja načrta za okrevanje in odpornost, bi morale zdaj privesti do bolj ustaljene druge faze, v kateri bi morali biti socialni partnerji bolj redno in celoviteje vključeni na različnih ravneh.
   
• Bolj kot je gospodarski kontekst zapleten in negotov, boljša in širša mora biti vključenost socialnih partnerjev v oblikovanje gospodarske, socialne in trajnostne politike. To sodelovanje bo prispevalo k zagotavljanju učinkovitosti strukturnih reform in naložb, določenih v načrtih za okrevanje in odpornost, ter povečalo njihovo legitimnost.
   
• V skladu s priporočilom za okrepitev socialnega dialoga v EU, ki ga je Svet sprejel 12. junija 2023, in izvajanjem evropskega stebra socialnih pravic bi moralo sistematično, smiselno in pravočasno vključevanje socialnih partnerjev v drugo fazo izvajanja mehanizma za okrevanje in odpornost, ki bo trajala do konca leta 2026, biti prednostna naloga pri razvoju politik zaposlovanja in socialnih politik ter vseh drugih ustreznih politik.