Social styrning av faciliteten för återhämtning och resiliens: De nationella arbetsmarknadsparternas deltagande

Faciliteten för återhämtning och resiliens är ett tillfälligt finansieringsinstrument som inrättades genom förordning (EU) nr 2021/241 i februari 2021. Dess ursprungliga syfte var att stödja EU-medlemsstaternas återhämtning från covid-19-pandemin och samtidigt stärka ekonomin och samhället samt att förbereda medlemsstaterna för den gröna och digitala omställningen. Faciliteten för återhämtning och resiliens inrättades ursprungligen mot bakgrund av pandemin, men har förlängts på medellång sikt (fram till 2026). Faciliteten för återhämtning och resiliens är hörnstenen i det ambitiösa paketet NextGenerationEU och har införlivats i ramen för den europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska och sociala politiken. Finansieringen från faciliteten är avsedd att hantera de utmaningar som identifierats i de landsspecifika rekommendationerna från Europeiska unionens råd.

Europeiska kommissionen har uppmuntrat medlemsstaternas regeringar att göra arbetsmarknadsparterna delaktiga i den europeiska planeringsterminen, och enligt förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens ska arbetsmarknadsparterna rådfrågas vid utarbetandet och genomförandet av de nationella planerna för återhämtning och resiliens. I denna rapport granskas kvaliteten på arbetsmarknadsparternas deltagande i det pågående genomförandet av reformer och investeringar som ingår i återhämtnings- och resiliensplanerna under 2023. I rapporten granskas även kvaliteten på deras deltagande i utarbetandet av de nationella reformprogrammen för 2023 som en del av den europeiska planeringsterminen.

Politisk bakgrund

Den europeiska planeringsterminen 2023 har genomförts mot bakgrund av de utmaningar som kriget i Ukraina och den osäkra ekonomiska situationen har medfört, och som bland annat inneburit hög inflation och flaskhalsar i försörjningen. Dessa problem har påverkat genomförandet av medlemsstaternas återhämtnings- och resiliensplaner, även om faciliteten för återhämtning och resiliens överlag fungerar som den ska. Enligt kommissionen hade faciliteten för återhämtning och resiliens den 1 september 2023 mottagit 31 betalningsansökningar från 19 medlemsstater och betalat ut 153,4 miljarder euro. Några medlemsstater rapporterade dock vissa problem rörande administrativ kapacitet, svårigheter att hålla tidsfrister på grund av oväntade förseningar av arbete och uppkomna kostnader samt uppnåendet av delmål.

Efter ändringen av förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens har 23 medlemsstater frivilligt lämnat in ändrade återhämtnings- och resiliensplaner som innehåller ett nytt kapitel om REPowerEU-planen. Medlemsstaterna lade fram dessa kapitel med anledning av de störningar på den globala energimarknaden som orsakats av Rysslands invasion av Ukraina. Inom ramen för REPowerEU-planen stöder faciliteten för återhämtning och resiliens ytterligare reformer och investeringar för att uppnå planens mål. De syftar bland annat till att minska energiförbrukningen, stödja omskolning av arbetstagare för en grön framtid, ta itu med energifattigdomen och i allmänhet påskynda omställningen till ren energi.

Viktiga resultat

Institutionella ramar för deltagande

Varje medlemsstat har valt den lämpligaste styrningsstrukturen för genomförandet av sin återhämtnings- och resiliensplan, i enlighet med nationella ramar för social dialog. Det institutionella ramarna för arbetsmarknadsparternas deltagande skiljer sig därför åt i mycket hög grad, eftersom vissa medlemsstater har fastställt särskilda ramar och förfaranden, medan andra har använt befintliga kanaler för social dialog.

I de flesta medlemsstater rapporterade arbetsmarknadsparterna att de deltagit inom flera olika ramar. I medlemsstater där den sociala dialogen inte förs i formella eller institutionaliserade sammanhang sker deltagandet huvudsakligen genom två- eller trepartssamråd på ad hoc-basis eller informell basis. I andra länder har ad hoc-samrådsprocesser för arbetsmarknadsparternas deltagande inrättats som ett alternativ till deltagande genom väletablerade institutioner för social dialog. Dessutom har vissa regeringar genomfört samråd som ett led i insatserna för att utvidga deltagandet till att förutom arbetsmarknadsparterna även omfatta organisationer i det civila samhället.

Befintliga tvåparts- och trepartsinstitutioner för social dialog utgör en gemensam ram för arbetsmarknadsparternas deltagande i ett antal medlemsstater (Belgien, Bulgarien, Cypern, Frankrike, Kroatien, Malta, Polen, Portugal, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern), även om denna ram för deltagande i vissa fall är underordnad eller kompletterar andra ramar.

I några länder har arbetsmarknadsparterna deltagit genom nya organ eller särskilda arbetsgrupper som inrättats inom ramen för den europeiska planeringsterminen eller för att övervaka genomförandet av återhämtnings- och resiliensplanerna. Detta är det vanligaste i vissa central- och östeuropeiska länder (Polen, Rumänien, Slovakien och Ungern) och i södra Europa (Italien, Portugal och Spanien).

Deltagandets kvalitet

I linje med tidigare slutsatser om genomförandet av återhämtnings- och resiliensplanerna har arbetsmarknadsparterna i de flesta medlemsstater konstaterat att otillräcklig tid för samråd begränsar möjligheterna till ett korrekt och meningsfullt samråd.

På samma sätt bedöms kvaliteten på utbytet med de nationella myndigheterna i allmänhet negativt. Arbetsmarknadsparterna är missnöjda med att de har begränsad möjlighet att påverka genomförandet av återhämtnings- och resiliensplanerna, antingen på grund av tidsbrist eller på grund av brist på lämplig information eller återkoppling från de nationella myndigheterna.

Dessa bedömningar bör dock tolkas på ett nyanserat sätt och deras sammanhang beaktas, eftersom de kan påverkas av olika faktorer. En av dessa är den varierande genomförandetakten inom länderna. I vissa medlemsstater befinner sig arbetet i de nationella övervakningskommittéerna för återhämtnings- och resiliensplanerna i ett tidigt skede, och det är möjligt att arbetsmarknadsparternas bedömningar påverkas av diskussioner som rör dessa kommittéers sammansättning eller överenskommelsen om förfaranderegler för dem.

Arbetsgivarorganisationer är överlag nöjdare med sitt deltagande i genomförandet av reformer och investeringar inom de flesta politikområden än fackföreningar. Detta kan förklaras av de typer av reformer och investeringar som föreskrivs i de nationella planerna.

Arbetsmarknadsparternas synpunkter påverkas dock av komplexiteten i styrningsstrukturen för genomförandet av återhämtnings- och resiliensplanerna (som bland annat omfattar ministerier eller olika administrativa eller regionala avdelningar). Därför är det svårt att göra en korrekt och meningsfull bedömning av de olika organ, institutioner och kommittéer som deltar.

Enligt arbetsmarknadsparterna har Europeiska kommissionen varit aktiv när det gäller att informera dem om och engagera dem i utveckling som rör faciliteten för återhämtning och resiliens. Detta engagemang har bland annat omfattat regelbundna utbyten med kommissionens handläggare för den europeiska planeringsterminen, möten med arbetsgruppen för återhämtning och resiliens och deltagande i informationsuppdrag. Dessa möjligheter att höras uppskattades av de flesta arbetsmarknadsparter som deltog.

Slutsatser

• Sedan faciliteten för återhämtning och resiliens antogs 2021, under covid-19-krisen, har den utvecklats för att anpassas till en föränderlig geopolitisk miljö och svåra ekonomiska omständigheter. De lärdomar som både regeringar och arbetsmarknadsparter har dragit av de första stegen i genomförandet av återhämtnings- och resiliensplanen bör nu leda till en stabilare andra fas, under vilken arbetsmarknadsparterna bör delta mer regelbundet och i större omfattning på olika nivåer.
   
• Ju mer komplex och osäker den ekonomiska situationen är, desto bättre och bredare bör arbetsmarknadsparternas deltagande i utformningen av politiken för ekonomi, sociala frågor och hållbarhet vara. Detta engagemang kommer att bidra till effektiviteten hos de strukturreformer och investeringar som fastställs i återhämtnings- och resiliensplanerna och kommer att öka deras legitimitet.
   
• I linje med den rekommendation om att stärka den sociala dialogen i EU som antogs av rådet den 12 juni 2023, och med genomförandet av den europeiska pelaren för sociala rättigheter, bör det i högre grad prioriteras att arbetsmarknadsparterna deltar på ett systematiskt och meningsfullt sätt vid rätt tidpunkt i utformningen av sysselsättnings- och socialpolitiken och annan relevant politik under den andra fasen av genomförandet av återhämtningsfaciliteten, som kommer att pågå till slutet av 2026.