Intact door de crisis: hoe regelingen voor het behoud van arbeidsplaatsen banen en inkomens hebben veiliggesteld tijdens de pandemie

Regelingen voor het behoud van arbeidsplaatsen waren één van de belangrijkste beleidsmaatregelen waarmee de EU heeft getracht de negatieve gevolgen van COVID-19 voor de arbeidsmarkt aan te pakken. In tegenstelling tot eerdere crises hebben alle lidstaten deze regelingen gebruikt om de werkgelegenheid te beschermen, inkomens te ondersteunen en de fiscale gezondheid van de nationale socialezekerheidsstelsels te waarborgen. In dit verslag worden de institutionele kenmerken van regelingen voor het behoud van arbeidsplaatsen in kaart gebracht en worden hun impact op de werkgelegenheid en hun rol in de bescherming van huishoudelijke inkomens tegen de schok van de pandemie beoordeeld.
 

Beleidscontext

COVID-19 vereiste snel en innovatief beleidsoptreden op zowel Unie- als lidstaatniveau. In maart 2020 trad voor het eerst de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact in werking om de lidstaten in staat te stellen noodbeleidsmaatregelen uit te voeren met aanzienlijke gevolgen voor de begroting. Hierop volgden twee corona-investeringsinitiatieven, waarbij een tijdelijk kader werd ingevoerd met flexibele regels voor het gebruik van de structuurfondsen om de economische gevolgen van de pandemie aan te pakken. Zo konden de lidstaten tot 8 miljard EUR aan onmiddellijke liquiditeit mobiliseren en tot 37 miljard EUR aan publieke investeringen van de EU versnellen om de crisis het hoofd te bieden. De maatregelenpakketten vereenvoudigden de regels voor toegang tot middelen uit het cohesiebeleid, maakten overdrachten tussen verschillende categorieën middelen en regio’s mogelijk en stonden de lidstaten bij wijze van uitzondering toe om 100 % cofinanciering aan te vragen voor programma’s in het kader van het cohesiebeleid.
 

Bovendien stelde de Europese Commissie in april 2020 een nieuw financieringsmechanisme voor: steun om het risico op werkloosheid in noodsituaties te beperken (SURE). Dankzij het SURE-mechanisme kon de Commissie onder gunstige voorwaarden tot 100 miljard EUR lenen en middelen verdelen onder de lidstaten met het oog op maatregelen ter behoud van werkgelegenheid. Het werd het belangrijkste pan-Europese instrument voor de financiering van regelingen voor het behoud van arbeidsplaatsen tijdens de pandemie.
 

Belangrijkste bevindingen

Alle lidstaten hebben tijdens de pandemie regelingen voor het behoud van arbeidsplaatsen ingevoerd. De beschikbaarheid van middelen via SURE en de uit de wereldwijde financiële crisis getrokken beleidslessen hebben bijgedragen tot het wijdverbreide gebruik van deze regelingen in de EU. Elf lidstaten hadden al vóór de pandemie regelingen ingevoerd, en zestien lidstaten hebben in 2020 nieuwe of aanvullende regelingen in het leven geroepen. Met name in de beginfasen werden nationale regelingen vaak aangepast om de toelatingscriteria te versoepelen, de administratieve last van de indiening van aanvragen te verlichten en inkomenssteunregelingen voor zelfstandigen in te voeren.
 

Ondanks overeenkomsten qua algemene aanpak bleven er belangrijke verschillen bestaan in de institutionele kenmerken van de regelingen, alsook wat betreft de steun die aan werknemers en aan zelfstandigen werd aangeboden. Die verschillen waren van invloed op de toelatings- en benuttingspercentages, alsook op de werkgelegenheid en de inkomens.
 

Hoewel inkomenssteun voor zelfstandigen een nieuw aspect van de maatregelen vormde, bleven de omvang en het niveau van de aan deze groep toegekende steun achter bij de hulp verleend aan werknemers.
 

De deelname was over het algemeen beperkter in landen waar bepaalde categorieën werknemers, zoals zelfstandigen of werknemers in de publieke sector, van de regeling waren uitgesloten of waar bedrijven de toegang tot de regeling moesten rechtvaardigen. Bepaalde voorwaarden, zoals speciale regels inzake ontslagbescherming, zorgden ook voor lagere benuttingspercentages.
 

Een kleinere administratieve last bij deelname stimuleerde hogere benuttingspercentages. Dit was vooral belangrijk tijdens de eerste fase van de pandemie, toen er alom onzekerheid bestond over lockdowns en administratieve knelpunten.
 

Reeds langer bestaande regelingen kenden een hogere benuttingsgraad, wat erop wijst dat hun mate van bekendheid mede bepaalde of bedrijven er al dan niet voor kozen om de beschikbare steun te gebruiken.
 

De geschatte werkgelegenheidsimpact van de regelingen is beduidend. In 2020 en 2021 hebben zij naar schatting 26,9 miljoen banen gered. Grote arbeidsmarkten, waaronder Frankrijk, Duitsland, Italië, Nederland en Spanje, waren goed voor meer dan 80 % van de banen die in 2020 in de EU werden gered.
 

De regelingen hebben de gevolgen van COVID-19 voor het huishoudelijk inkomen verzacht, met name in 2020. Hun in verhouding kleinere bijdrage aan de bescherming van de huishoudinkomens in de loop van 2021 kan worden verklaard door de lagere benuttingspercentages tijdens de beginnende herstelfase. In vele landen boden de regelingen in beide jaren een reddingsboei waardoor zowel werknemers als zelfstandigen het hoofd boven water wisten te houden.
 

Samen met sociale uitkeringen en directe belastingen absorbeerden de regelingen voor het behoud van arbeidsplaatsen 74,4 % van de schok voor beschikbare inkomens in 2020 en 67,1 % in 2021. De instrumenten die het merendeel van de gevolgen van de pandemie voor het inkomen opvingen, waren belastingen en sociale zekerheidsbijdragen (goed voor 26,4 %). In sommige landen hielpen een lager belastbaar inkomen en een lagere belastingschuld in combinatie met de progressieve belastingstelsels om de last van de sociale zekerheidsbijdragen te verlichten. Regelingen voor het behoud van arbeidsplaatsen en werkloosheidsuitkeringen verminderden de inkomensschok met respectievelijk 22,1 % en 18,0 %.
 

Inkomensstabiliserende maatregelen in dezelfde lijn als regelingen voor het behoud van arbeidsplaatsen bleven de voornaamste beleidsmaatregel vormen ter bescherming van de inkomens van zelfstandigen in zowel 2020 als 2021. Hoewel werkloosheidsuitkeringen het inkomen van werknemers hielpen beschermen, speelden zij slechts een marginale rol voor zelfstandigen.
 

In beide jaren van de pandemie – en in alle lidstaten – hebben regelingen voor het behoud van arbeidsplaatsen het inkomen van personen die het minst verdienden in grotere mate beschermd dan dat van andere groepen. De herverdelingsrol van baanbehoudsregelingen en inkomensstabiliserende maatregelen varieerde aanzienlijk tussen de lidstaten. Op EU-niveau was de inkomensbeschermende werking van de maatregelen gemiddeld 20 procentpunten sterker voor het laagste inkomenskwintiel dan voor het hoogste kwintiel. Dit vloeide voort uit diverse aspecten van de opzet van de regelingen voor het behoud van arbeidsplaatsen, zoals inkomensdrempels en vervangingspercentages, wat erop lijkt te wijzen dat de regelingen naar behoren gericht waren op groepen die het meest behoefte hadden aan steun.
 

De herverdelende rol van baanbehoudsregelingen en inkomensstabiliserende maatregelen voor werknemers en zelfstandigen kwam tot uiting in de armoede- en ongelijkheidsindicatoren. Gemiddeld hebben deze regelingen in 2021 de ongelijkheid naar schatting met 0,15 procentpunt verminderd en tegelijkertijd het armoederisicopercentage met 0,5 procentpunt teruggedrongen.
 

Beleidsadviezen

• Regelingen voor het behoud van arbeidsplaatsen zijn tijdelijke maar doeltreffende beleidsmaatregelen die in tijden van crisis kunnen worden ingezet om banen en inkomens te beschermen. De doeltreffendheid van deze regelingen hangt af van flexibele voorwaarden en toelatingsscriteria, die moeten worden aangepast om de behoeften van de arbeidsmarkt naar behoren te weerspiegelen en het buitenkanseffect te vermijden.
   
• Tijdens de COVID-19-pandemie bleek het goed te werken om bedrijven en werknemers te ondersteunen door baanbehoudsregelingen toe te spitsen op de sectoren die het zwaarst werden getroffen door nationale gezondheidsbeperkingen.
   
• Bij het uitwerken van regelingen voor het behoud van arbeidsplaatsen moeten beleidsmakers rekening houden met de wisselwerking daarvan met bredere nationale socialezekerheidsstelsels. Met name de koppeling tussen werkloosheidsstelsels en regelingen voor het behoud van werk moet worden versterkt.
   
• Regelingen voor het behoud van banen moeten werknemers en werkgevers ook stimuleren om inactieve perioden productief in te vullen, bijvoorbeeld voor opleiding. Zij moeten worden afgestemd op bestaande nationale en EU-brede initiatieven, zoals de aanbeveling van de Raad van de Europese Unie over microcredentials, die ervoor wil zorgen dat korte leerervaring wordt gecertificeerd en erkend op de arbeidsmarkt.
   
• De toegang tot regelingen voor het behoud van arbeidsplaatsen en soortgelijke inkomenssteunmaatregelen voor personen met atypisch werk en zelfstandigen moet worden verbeterd. De pandemie heeft ons geleerd dat dergelijke regelingen de bestaande lacunes in de socialezekerheidsdekking voor deze categorieën werknemers tijdelijk konden opvullen.